5 obstakels voor de e-overheid

‘Mijn moeder is onlangs overleden en dan merk je hoeveel tijd het kost om bij allerlei verschillende loketten langs te gaan om diensten op te zeggen. Eén e-loket voor alle overheidsdiensten, zodat je zaken met gemeenten en andere overheden digitaal kunt afhandelen, maakt het leven van de burger efficiënter. Zeker als je daarbij niet steeds dezelfde persoonlijke gegevens opnieuw hoeft door te geven’, stelt Arda Gerkens, van 2002 tot 2010 Tweede Kamerlid voor de SP.

 

In de Kamer hield ze zich bezig met ICT bij de overheid, sinds juni behartigt ze als directeur bij de vereniging van computergebruikers HCC de belangen van de digitale consument. ‘Goede dienstverlening door de overheid is een van onze speerpunten.’

 

Zo’n belangenbehartiger lijkt geen overbodige luxe. De digitale overheid die zaken snel en efficiënt regelt, geen overbodige vragen stelt en door burgers en bedrijven wordt ervaren als één overheid, bestaat ondanks jarenlange inspanningen en miljardeninvesteringen, nog lang niet. Terwijl de commissie Postma/Wallage overheden 4 jaar geleden al maande haast te maken met het digitaliseren van hun communicatie met de burger. Nederlanders zijn immers gewend aan internetbankieren en snappen niet waarom je voor een parkeervergunning nog naar het gemeentehuis moet.

 

‘Het uur van de waarheid nadert’, waarschuwden Postma en Wallage. ‘Burgers en bedrijven, de kiezers dus, zullen niet langer accepteren dat de elektronische dienstverlening van de overheid achterblijft. Gezichtsverlies en politieke schade dreigen.’ Ondanks die noodkreet duurde het een jaar voor Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen afspraken maakten over een stelsel van basisregistraties en het stroomlijnen van hun informatie-uitwisseling. Daardoor zou een landelijke e-infrastructuur ontstaan waarmee de dienstverlening aan burger en bedrijven naar een hoger plan getild kan worden.

 

Veel trager

 

Maar de ontwikkeling van die infrastructuur verloopt veel trager dan gepland. Toen het Nationaal Uitvoeringsprogramma e-overheid (NUP) eind vorig jaar werd afgesloten, bleek dat de doelstellingen van slechts 7 van de 19 onderdelen (bouwstenen in het NUP-jargon) waren gehaald. En uit een inventarisatie die de VNG dit voorjaar uitvoerde, bleek dat gemeenten pas 37 procent van de NUP-bouwstenen in gebruik hebben. De overgrote meerderheid van de gemeentediensten is dus nog niet aangesloten op de ontwikkelde basisregistraties en gebruikt nog de eigen databases.

 

De burger heeft daardoor nog weinig profijt van alle investeringen in de e-overheid. Nabestaanden kunnen nog steeds een gemeentelijke belastingaanslag krijgen voor hun overleden familielid. En stellen die in ondertrouw gaan, lopen kans dat ze een uittreksel uit het bevolkingsregister moeten meebrengen, dat ze dan eerst bij een ander gemeenteloket dienen aan te schaffen. Maar de e-overheid krijgt een tweede kans. De NUP-bouwstenen die nog niet klaar zijn, worden alsnog opgeleverd en de gemeenten moeten de ontwikkelde voorzieningen voor 1 januari 2015 ook echt in gebruik nemen.

 

Komt het dan uiteindelijk goed met de e-overheid en de digitale dienstverlening voor burgers en bedrijven? De zes deskundigen die voor Binnenlands Bestuur het realiteitsgehalte van de implementatieplannen beoordeelden, zien nog flink wat beren op de weg. Samen identificeren ze vijf struikelblokken die het tot stand brengen van één e-overheid in de weg staan. ‘Maar we moeten erin blijven geloven, anders komt het er zeker niet van’, stelt Christel Koman, programmadirecteur dienstverlening bij de gemeente Enschede. ‘Het is een ambitieus plan, maar als we ons niet blijven inspannen, komt de dienstverlening aan burgers en bedrijfsleven in de knel en raken wij als overheid het vertrouwen van de burger nog meer kwijt.’

 

Knelpunt 1: Het geld is op

 

Hoeveel geld de e-overheid al heeft gekost, is moeilijk te becijferen. ‘Dat zou voor mij een onderzoeksopdracht van een jaar zijn’, zegt Jan van Dijk, hoogleraar-directeur bij het Center for e-Government Studies van de Universiteit Twente. ‘De budgetten zijn verspreid over ministeries, provincies, gemeenten en uitvoeringsorganisaties.

 

Maar alle deskundigen zijn het erover eens dat zowel de nuttige uitgaven als de verspillingen in de miljarden lopen.’ Dat geld kwam voornamelijk uit de aardgasbaten die door vorige kabinetten werden ingezet voor het verbeteren van de infrastructuur. Het kabinet-Rutte heeft daar een dikke streep door gezet. Het geld is dus op en dat is volgens de zes deskundigen knelpunt nummer 1, want ‘als je iets wilt bereiken, kost het geld’, stelt Arco Groothedde, bestuurslid bij het Kadaster.

 

Minister Donner, verantwoordelijk voor de e-overheid, ziet dat anders. Digitalisering van dienstverlening en processen is goedkoper en kan met minder mensen. Uit analyses van KING, het kwaliteitsinstituut van de VNG, blijkt dat het in gebruik nemen van de basisregistraties en andere NUP-voorzieningen het Rijk 123 miljoen euro per jaar kan opleveren.

 

Gemeenten kunnen gezamenlijk zelfs 215 miljoen euro per jaar besparen. Investeringen verdienen zich dus terug. Omdat de kost voor de baat uitgaat, is het kabinet bereid mee te werken aan voorfinanciering. Via een kasschuif in het gemeentefonds komt er de komende 4 jaar 122 miljoen euro beschikbaar. Vanaf 2015, als de opbrengsten van de investeringen beschikbaar komen, wordt dat bedrag weer ingehouden.

 

Volgens Jan van Dijk zijn de ingeboekte besparingen ‘volstrekt onrealistisch’. Christel Koman is wat diplomatieker: ‘De middelen vanuit het Rijk zijn echt te krap om kostenbesparingen te realiseren.’

 

Noor Ferket, directeur Public Sector Solutions van Centric, waarschuwt bovendien voor de extra kosten die ontstaan als NUP-voorzieningen niet aansluiten bij de systemen die gemeenten al hebben. Wat volgens haar regelmatig het geval is. ‘Elke gemeente heeft al een infrastructuur, daar wordt veel te weinig rekening mee gehouden. Als implementatie van de NUP-bouwstenen betekent dat je een desinvestering van 3, 4 jaar moet doen, staat de betreffende gemeente natuurlijk niet te trappelen om die bouwstenen te gaan gebruiken.’

 

Maar Mark Vermeer, hoofd informatiemanagement bij de gemeente Rotterdam, ziet in het geldgebrek juist een stimulans. ‘Als er voldoende geld is, wil iedereen z’n eigen ding ontwikkelen. In tijden van krapte kun je er niet omheen om elders ontwikkelde voorzieningen te gebruiken. Dat maakt implementatie van een gemeenschappelijke infrastructuur wel een stuk eenvoudiger.’

 

Maar de voorfinanciering via de kasschuif is volgens Vermeer wel risicovol. ‘Het gevaar bestaat dat het geld gebruikt gaat worden om de gaten in de gemeentebegroting te dichten, terwijl de baten natuurlijk al zijn ingeboekt. Deze manier van financieren vraagt dus veel begrotingsdiscipline bij gemeenten.’

 

Knelpunt 2: Het huis van Thorbecke

 

‘De autonomie van overheidsorganisaties verdraagt zich slecht met het tot stand brengen van één e-overheid’, vindt Arda Gerkens. ‘Grote ICT-projecten vragen om standaardisatie en uniformering. Het Huis van Thorbecke met zijn autonome gemeentes en provincies staat daar haaks op.’

 

Gerkens vindt dat het ministerie van Binnenlandse Zaken de touwtjes strakker in handen moet nemen. Zolang gemeenten zelf uitmaken of ze de landelijke webrichtlijnen volgen, met DigiD werken of aansluiten op een basisregistratie, ontwikkelt de e-overheid zich in een ondraaglijk traag tempo.

 

‘Je hebt nu eenmaal altijd voorlopers, achterblijvers en dwarsliggers’, stelt ze. ‘Asterix- en Obelixdorpjes die moedig stand houden tegen de oprukkende e-overheid hou je altijd.’ Daarom moet Binnenlandse Zaken, samen met gemeenten, andere overheden en uitvoeringsorganisaties, standaarden ontwikkelen én ervoor zorgen dat die gebruikt worden, vindt Gerkens. ‘Dat kost misschien 3 jaar, maar het levert later weer 10 jaar op.’

 

Zij krijgt bijval van Christel Koman. ‘Er is veel meer standaardisatie nodig als we tempo willen maken. Dat kan ook makkelijk als het om generieke dienstverlening gaat. Het aanvragen van bijzondere bijstand of het inzien van een WOZ-taxatie hoef je niet 418 keer te ontwerpen. Ik denk dat je die dingen landelijk kunt regelen.’ Maar Koman ziet niks in 3 jaar discussiëren over een standaardontwerp. ‘Dan praat je zo’n voorziening helemaal plat. Ik stel me voor dat zo’n dienst op een paar plaatsen in het land wordt ontwikkeld en dat het best werkende concept de standaard wordt.’

 

Knelpunt 3: De kloof tussen Den Haag, gemeenten en de burger

 

Het ontbreekt de overheid aan een strategische visie op dienstverlening die helpt bij het maken van keuzen en het stellen van prioriteiten, vindt Jan van Dijk. Daardoor zijn gemeenten en andere overheden niet in staat de e-dienstverlening af te stemmen op de vraag van burgers en bedrijven.

 

‘De e-overheid blijft aanbodgericht. Men redeneert van binnen naar buiten. Er wordt niet onderzocht welke elektronische diensten burger en bedrijven willen. In zo’n aanbodgerichte omgeving kun je geen efficiënte dienstverlening op poten zetten’, stelt de hoogleraar.

 

Arda Gerkens ziet in de praktijk dat e-diensten het voor de burger niet altijd makkelijker maken. ‘Het draait vaak om efficiencyverhoging bij de overheid zelf of het gemak van de ambtenaar. Neem de ellende met die digitale parkeermeters. Makkelijk voor de gemeente, maar een ramp voor de burger.’ Kostenbesparingen realiseren is inderdaad een belangrijk uitgangspunt bij het introduceren van digitale diensten, stelt Mark Vermeer. Zeker nu elke investering moet worden terugverdiend. Dat betekent dat WABO-achtige projecten de komende jaren niet veel kans meer maken. ‘Door de bundeling van de omgevingsvergunningen haal je als overheid coördinatietaken naar je toe, die voorheen bij de aanvrager lagen. Die service kost de overheid natuurlijk geld.’

 

Noor Ferket van leverancier Centric constateert dat de realisatie van één e-overheid hapert door het ‘denken vanuit de eigen koker’ bij gemeenten en andere overheden. Maar gemeenten en uitvoeringsorganisaties wijzen op hun beurt vooral naar ‘Den Haag’, waar toch het merendeel van de ideeën over de e-overheid vandaan komt.

 

Ferket hoort bijvoorbeeld van gemeenten dat KING, nu aanjager van het iNUP, te veel een ‘Haags feestje’ is geworden. Gemeenten zien het VNG-instituut kennelijk als nieuw doorgeefluik van Haagse inzichten. ‘Daar wordt een beetje met argusogen naar gekeken. Als KING de ambitie neerlegt dat ze alles wel even gaan oplossen zal het zeker niet lukken.’

 

Vertrouwen op de al aanwezige inzichten is volgens Arco Groothedde van het Kadaster ook de sleutel tot de acceptatie door de uitvoeringspartijen. ‘Als de ontwikkeling van nieuwe ICT-oplossingen meer vanuit ministeries plaatsvindt is de toepasbaarheid wat moeilijker dan wanneer het voortouw wordt genomen door de uitvoeringsorganisaties. Dan wordt er op voorhand beter rekening gehouden met de toepasbaarheid. De Berichtenbox, ontwikkeld door de RDW, is daar een goed voorbeeld van.’

 

Knelpunt 4: De rammelende beveiliging

 

Achteraf kun je het beschouwen als een digitale rampenoefening die dankzij onverwacht goede samenwerking tussen overheden tot een goed einde is gebracht. Maar de computerinbraak bij DigiNotar waarbij beveiligingscertificaten voor overheidswebsites werden ontvreemd, was geen rampenoefening. Het was een hack die pijnlijk duidelijk maakte dat overheden hun informatiehuishouding en de beveiliging ervan, niet op orde hebben.

 

Het is koren op de molen van Arda Gerkens. Zij hamert al jaren op het verhogen van de veiligheid van de e-overheid. ‘Er wordt een infrastructuur gebouwd waarmee overheden privacygevoelige gegevens kunnen uitwisselen. Dan moet de veiligheid niet 100 procent, maar 200 procent op orde zijn.’ En dat is niet het geval.

 

In 2005 heeft ze in de Kamer het lage veiligheidsniveau bij DigiD aan de orde gesteld. ‘Maar DigiD werkt nog steeds alleen met een wachtwoord. Er is geen bank die daar genoegen mee neemt. Bij banken heb je altijd nog een tancode of een andere extra veiligheidsklep.’

 

Hoewel het technisch beter kan, zijn de risico’s nooit nul. Want de mens blijft de zwakste schakel in de beveiliging, stelt Gerkens. ‘Je kunt ervoor zorgen dat maar een klein aantal gebruikers toegang heeft tot privacygevoelige gegevens, maar ik weet hoe het eraan toegaat op de werkvloer. Mensen lenen hun pasje uit of geven hun wachtwoord aan hun collega’s.’ Daarom blijft ze huiverachtig voor het koppelen van privacygevoelige gegevens. ‘Voor de overheid is dat misschien makkelijk, maar er komen geheid problemen van. DigiNotar was maar een voorproefje. Er wordt veel meer gehackt en die hackers komen overal binnen.’

 

De veiligheid van de e-overheid is in toenemende mate een probleem, vindt ook Jan van Dijk. ‘Vooral omdat de hacks een bijdrage leveren aan de slopende erosie van het vertrouwen in de overheid. Burgers zien dat banken hun websites wel kunnen beveiligen, terwijl de overheid dat niet kan. Dat ondermijnt het vertrouwen.’

 

Knelpunt 5: De ingebakken traagheid

 

Komt de e-overheid van zijn traagheid af? De deskundigen betwijfelen het. ‘De overgang naar nieuwe voorzieningen vraagt om ingrijpende organisatorische aanpassingen die bovendien extra geld kosten. Ambtenaren denken dan al gauw: de bestaande systemen doen het toch nog? De motivatie om met de basisregistraties te gaan werken ontbreekt dus en door het gebrek aan geld neemt het urgentiegevoel alleen maar af’, denkt Jan van Dijk.

 

Arda Gerkens vreest dat de e-overheid in veel gemeenten een ondergeschoven kindje zal blijven. ‘Er komt heel veel op gemeenten af. Ik kan me best voorstellen dat het op orde krijgen van de jeugdzorg een hogere prioriteit krijgt dan de e-dienstverlening.’

 

Ze gelooft ook niet dat de e-overheid in 2015 een feit is. ‘Als voortaan 10 procent van het geld dat naar de bouw van nieuwe gemeentehuizen gaat wordt besteed aan de e-overheid, komt het misschien nog goed. Maar dat zie ik echt niet gebeuren.’

 

Ook Noor Ferket vindt dat de uitdaging vooral in de moeilijke politieke omstandigheden zit waaronder de e-overheid gestalte moet krijgen. ‘De bezuinigingen, de Wet werken naar vermogen, de aandacht die de jeugdzorg vraagt. Die politieke werkelijkheid bepaalt of de ambities haalbaar zijn.’

 

De implementatie van de NUP-bouwstenen verloopt traag, vindt Christel Koman. ‘Dat is logisch omdat er zoveel overheden en overheidslagen bij betrokken zijn, maar daardoor loopt de e-overheid al voor de oplevering technisch achter.’ De onderlinge afhankelijkheid maakt het voorlopers als Enschede lastig om vooruitgang te blijven boeken. ‘Doordat er lang niet altijd goed wordt samengewerkt en er grote tempoverschillen zijn, ontstaan er gaten in de infrastructuur die remmend werken.’

 

Hoewel Mark Vermeer constateert dat er nog steeds een enorme kloof bestaat tussen wat er in Den Haag wordt bedacht en de werkelijkheid in gemeenten, is hij toch het meest optimistisch over de e-overheid. ‘Er is veel meer focus en veel meer aandacht voor de bruikbaarheid van de voorzieningen. De aandacht ging 3 jaar geleden uit naar mooie, innovatieve projecten waarmee je prijzen kon winnen. Maar vanaf nu concentreren we ons op de basisinfrastructuur. Dus geen flitsende nieuwe websites meer ontwikkelen, maar gewoon basisregistraties inzetten om mankracht te besparen. Minder spectaculair en minder zichtbaar, maar de dienstverleningen wordt er echt beter van.’  

 

 

Infographic: Ymke Pas

---

Een herstart voor de e-overheid
Op 1 januari 2015 moet de e-overheid een feit zijn. De 418 gemeenten zouden met hun elektronische dienstverlening dé toegangspoort van de overheid worden, maar ze lijken eerder de hekkensluiters. Dat beeld kwam naar voren in het alarmerende gateway review waarin de voortgang van het Nationaal uitvoeringsprogramma e-overheid (NUP) eind 2009 werd beoordeeld. Toch krijgt het NUP een doorstart. In mei stuurde minster Donner de opvolger i-NUP naar de Tweede Kamer - de i staat voor implementatie. In het implementatieplan is vastgelegd dat de NUP-bouwstenen die nog niet zijn opgeleverd zo snel mogelijk worden afgerond. Maar de nadruk ligt op het in gebruik nemen van de voorzieningen en het ontwikkelen van het beheer van overheidsbrede e-infrastructuur.

 

KING, het kwaliteitsinstituut van de VNG, ging dit voorjaar samen met de gemeenten op zoek naar de oorzaken van het NUP-debacle. Een belangrijk knelpunt blijft het ontbreken van samenhang in het NUP-bouwwerk. Het is de gemeenten nog steeds niet duidelijk in welke volgorde de bouwstenen geïmplementeerd moeten worden. Maar ze vragen zich ook af hoe ze ervoor moeten zorgen dat het werken met die mooie nieuwe basisregistraties echt winst oplevert.

 

Het zaakgericht werken - waarbij aanvragen en meldingen van burgers worden gedigitaliseerd en medewerkeronafhankelijk worden afgehandeld - is daarbij essentieel. Maar de zaakgerichte aanpak vraagt om ingrijpende organisatorische veranderingen in het gemeentekantoor. Een omslag die gemeenten lang niet allemaal zonder hulp van buitenaf kunnen maken.

 

Deze maand lanceert KING het plan waarmee het de implementatie gaat ondersteunen. Het ondersteuningspakket bevat onder andere een kant-en-klare toolkit voor het invoeren van i-NUP-voorzieningen, inclusief profi elbeschrijvingen voor projectleiders en voorbeeldbrieven om de raad te informeren. Ook ontwikkelt KING processtandaarden voor het werken met basisregistraties. Maar het belangrijkste is het stimuleren van de samenwerking en de kennisdeling. Want als alle 418 gemeenten ieder voor zich het wiel blijven uitvinden, komt de landelijke basisinfrastructuur niet van de grond, legt KING-directeur Tof Thissen uit. Zie vanaf pagina 29.  

 

---

Grote ambities, weinig slagkracht
De ambities van de e-overheid krijgen een fraaie 8- van de reviewers. De overbodige toeters en de bellen die van het NUP een verzameling leuke projectjes maakte in plaats van een samenhangend programma, zijn verdwenen. Het i-NUP concentreert zich op het op orde krijgen van de basisinfrastructuur. Die focus wordt door alle beoordelaars gewaardeerd.

 

Maar van Jan van Dijk en Christel Koman mag de lat nog wel wat omhoog als het om dienstverlening gaat. ‘Je ziet nu nog dat veel elektronische diensten de gedigitaliseerde versie zijn van het oorspronkelijke product. Daarmee verbeter je de kwaliteit van de dienstverlening niet. Om een kwaliteitsslag te maken is er een herontwerp nodig van de diensten die je online aanbiedt’, vindt Koman.

 

Over de realisatie van de mooie ambities zijn de deskundigen een stuk kritischer. De regie is weliswaar verbeterd, maar het creëren van één e-overheid blijft een complex proces omdat er zoveel partijen bij betrokken zijn. De samenwerking tussen overheden blijft de zwakste schakel. Is de e-overheid in 2015 een feit? De reviewers hebben er stuk voor stuk een hard hoofd in. Arco Groothedde verwoordt het als volgt: ‘Als je iets wilt bereiken, kost het geld. En dat is nou net iets waar we bij de huidige stand van zaken wat minder van hebben. Dat zal ook niet snel veranderen. Ik denk daarom dat we goed moeten opletten of de tijdlijnen wel reëel zijn.’  

---

Harde verplichtingen
De reeks resultaatverplichtingen die het i-NUP vastlegt, zijn niet mals, al staan er afgezien van de wettelijke verplichtingen rond basisregistraties geen echte sancties op het niet halen van de deadlines. Op 1 januari 2015 moeten de websites van gemeenten voldoen aan de webrichtlijnen, moeten gemeenten zijn aangesloten op de berichtenbox van MijnOverheid, moet het telefonisch verkeer via een 14+nummer lopen, moeten ze werken met eHerkenning, met het Nationaal Handelsregister (NHR), Antwoord voor bedrijven en open standaarden/ open source.

 

Verder zijn er verplichtingen om op verschillende data een aantal basisregistraties op orde te hebben, zoals:
- GBA en het Register Niet-Ingezetenen, samen de Basisregistratie Personen (BRP);
- Basisregistratie Grootschalige Topografi e (BGT);
- Basisregistratie Lonen, Arbeids- en Uitkeringsverhoudingen (BLAU);
- Basisregistratie Ondergrond (BRO).

 

Daarnaast moeten de vruchten van die basisregistraties worden geplukt door ze als enige authentieke bron te gebruiken, mede door onderlinge geautomatiseerde koppelingen. Ook moeten gemeenten Digikoppeling, Digimelding en Digilevering inzetten bij de gegevensuitwisseling in BAG, GBA en NHR om ervoor te zorgen dat alle data correct en actueel blijven.

 

De deskundigen:

- Arda Gerkens, directeur HCC en tot 2010 Tweede- Kamerlid voor de SP

- Jan van Dijk, hoogleraardirecteur van het Center for e-Government Studies van de Universiteit Twente

- Mark Vermeer, hoofd informatiemanagement gemeente Rotterdam

- Christel Koman, programmadirecteur dienstverlening gemeente Enschede

- Noor Ferket, directeur Public Sector Solutions bij Centric

- Arco Groothedde, bestuurslid Kadaster en lid van de programmaraad e-overheid voor burgers.