‘Zet het recht zo effectief mogelijk in’

Combineren disciplines eyeopener voor gemeenten

De avondklokrellen liggen vers in ieders geheugen. Het waren ernstige verstoringen van de openbare orde die vooral strafrechtelijk werden benaderd, gericht op het aanhouden en vervolgen van daders. Burgemeesters kunnen meer doen aan het tegengaan van verstoringen en schade door al in een eerder stadium proactief gebruik te maken van bestuursrechtelijke bevoegdheden, zoals het toepassen van een noodverordening of een gericht noodbevel. Zij voeren dan meer regie en politie en Openbaar Ministerie hebben meer houvast. Schade achteraf kan uitstekend en snel via het civiel recht worden verhaald. Die proactieve en meer integrale aanpak van bestuursrecht, strafrecht en civiel recht loont, is het pleidooi van stafrechtadvocaat Heleen Peters en bestuursrechtadvocaat Cees van de Sanden die samen een advocatenkantoor bestieren.

Peters is ook gemeenteraadslid voor een lokale partij in Nieuwegein. Die combinatie van werkzaamheden leidt volgens haar tot een interessante wisselwerking. ‘In de raad treed ik op als raadslid, niet als advocaat. Ik functioneer daar als raadslid, maar weet als advocaat hoe het in andere gemeenten aan toegaat. Dat maakt het werk als raadslid gemakkelijker, want je hebt een beter overzicht. We kennen veel praktijkvoorbeelden.’ Van de Sanden is niet politiek actief, maar werkte eerder als bestuurlijk-juridisch adviseur voor een provincie. Hun advocatenkantoor richt zich vooral op handhavingszaken, vertelt hij. ‘Het zijn vaak complexe zaken die op het bord van de burgemeester liggen.’

Handhaving van de openbare orde is bestuursrechtelijk te benaderen (via een noodverordening of -bevel), maar ook strafrechtelijk, met een rol voor het Openbaar Ministerie. ‘Wij bekijken zaken niet vanuit één richting, maar benaderen ze integraal. Welk doel wil je bereiken?   Hoe kun je de instrumenten die je tot je beschikking hebt, inclusief civielrechtelijke, het beste inzetten? Onze boodschap is: doe dat niet enkel ad hoc, maar kijk veel meer aan de voorkant naar instrumenten in de gereedschapskist: wat wil je wanneer doen? Maak een plan.’

Integrale visie
Peters en Van de Sanden prediken een integrale visie op handhaving. Daarbij wordt nagegaan welk instrument het best kan worden ingezet gegeven de aard en de ernst van de overtreding en het doel van de handhaving. Burgemeesters met wie Peters en Van de Sanden hebben gesproken erkennen het belang van zo’n aanpak en dat daar nog ruimte is voor verbetering. De aanpak hangt niet alleen af van de achtergrond of de juridische kennis van de burgemeester, ook de omvang van de organisatie en het specifieke onderwerp is van belang. Van de Sanden wijst erop dat een kleine gemeente minder specialistische juridische kennis in huis heeft dan een grotere. ‘Een grote stafafdeling heeft meer juristen.

Kleine gemeenten kloppen soms aan bij de grotere broer in de regio, maar die hebben ook lang niet altijd tijd. Zij kunnen dan niet meteen mee de diepte in.’ Niet alleen vanuit het perspectief van het bestuursrecht kijken, maar dat perspectief combineren met een straf- en/of civielrechtelijke aanpak is een eyeopener voor gemeenten, aldus de advocaten. ‘En ook voor het Openbaar Ministerie. Officieren van Justitie zijn vaak vanuit de klassieke strafrechtelijke manier opgeleid. Dat kan ook anders.’ Over het algemeen werkt het strafrecht enigszins traag en is er een capaciteitstekort. ‘De prioriteitstelling van het OM bepaalt de zaken die worden aangepakt. Dat zet een rem op het inzetten van het strafrecht.’ Hij wil niet zeggen dat het niet wordt ingezet, ‘maar het is wel een groot nadeel’. ‘Drugsrunners bijvoorbeeld, die kun je niet alleen overdragen aan justitie, maar ook aanpakken via het bestuursrecht.’

Goed contact met de gebiedsofficier en binnen de driehoek is daarvoor essentieel, aldus Peters. ‘Als dingen niet voortvarend genoeg worden opgepakt, maar er is goed contact met de gebiedsofficier, kunnen ze toch in een stroomversnelling komen.’ Als een burgemeester wil dat justitie toch iets met lachgas doet, kun je voorstellen om een strafbeschikking in te zetten. Die ligt binnen een paar weken op de deurmat. Zo hebben we frustraties kunnen wegnemen. Het is fijn om te weten dat het ook op deze manier kan. Laat die twee dus hand in hand gaan. Denk meer ‘en-en’ dan ‘of-of’.’

Gebiedsverbod
Van de Sanden wijst niet alleen op de prioriteitstelling bij het OM, maar ook op de capaciteit. ‘Je kunt niet alles à la minute oppakken. Als je kijkt naar het resultaat bij drugsrunners: na een veroordeling zit iemand heel kort achter de dikke deur, komt daarna met grotere status naar buiten en gaat gewoon weer door. Het is dan effectiever om een gebiedsverbod in te stellen. Als hij dat overtreedt, volgen boetes van duizenden euro’s. Dan tref je iemand harder.’

Dat is die effectiviteit: hoe bereik je je doel het beste. Probeer buiten de vaste kaders te denken, wil Van de Sanden zeggen, zoals het civiel recht. ‘Soms kun je met een kort geding sneller iets bereiken dan met bestuurs- of strafrecht. Dat vergt een andere manier van denken. Officieren worden nog op de klassieke manier opgeleid, maar het zou goed zijn als ook in de opleiding hier beter naar wordt gekeken.’

De aanpak hangt toch ook af van de achtergrond, kennis en ervaring van de burgemeester. ‘De ene zoekt stevig grenzen op, de andere is van de rustig getrapte manier. De ene burgemeester wil zelf regie houden, de ander wil zaken zo snel mogelijk oplossen en alle varianten verkennen’, merkt Van de Sanden. Peters benoemt ook de omvang van de gemeente. ‘Kleinere gemeenten hechten veel waarde aan sterke sociale controle. Daar is de drempel minder hoog om aan te bellen bij mensen: wat is er aan de hand? Wat zit erachter? In grote gemeenten zie je meer symptoombestrijding. Er is geen capaciteit om problemen van dichterbij te bekijken.’

Ook de driehoek kan meedenken, want die kent het gebied, de mensen en de issues. ‘Heb als bestuurder niet het idee dat je het alleen moet oplossen, schroom niet om breder te kijken. Bij acute situaties kan een giftig mengsel ontstaan. Als je daar van tevoren over hebt nagedacht, kun je de opties in beeld brengen in plaats van dat je reflexmatig ad hoc beslissingen neemt.’

‘Burgemeesters hebben divers gereedschap’
‘Belangrijk startpunt is dat het strafrecht er is om te straffen en het bestuursrecht om oneigenlijke situaties te stoppen’, zegt Lochems burgemeester (en bestuurslid van burgemeestersgenootschap NGB) Sebastiaan van ’t Erve in een reactie op het advies van Van der Sanden en Peters.

‘Dat kan gaan om een hond die poept waar het niet mag of sluiting van panden via de Opiumwet. Er is wel samenhang tussen bestuursrecht en strafrecht. Zo zou bij de sluiting van een drugspand via het bestuursrecht, waarmee de aanloop van en naar het pand wordt gestopt, een verdachte ook kunnen worden veroordeeld door de strafrechter om de aanwezigheid van verboden middelen.’

Burgemeesters zijn volgens Van ’t Erve geen strafrechtdeskundigen. ’Ik kan me voorstellen dat er casussen zijn, waarbij je je afvraagt: welk instrument pakken we? Kijken we vanuit het Openbaar Ministerie of vanuit de bestuursrechtelijke rol van de gemeente? Dat kan best ingewikkeld zijn. Ik ben niet zo’n fan van kiezen voor bestuursrecht vanwege het feit dat het strafrecht overbelast is. Als strafrecht op zijn plek is, moet je dat organiseren en optreden. Het bestuursrecht kan dan een instrument zijn, maar dat vergt zorgvuldige weging of samenwerking. Een goed voorbeeld is iets uit elkaar te trekken: wil je dat een rechter een straf oplegt of is het doel om een maatschappelijk fenomeen bij te buigen? Welke mogelijkheden heb je dan? Dat overleg moeten we zeker voeren met elkaar. Je kunt slim aanvullen en andere doelen bereiken dan een enkele.’

Voor dat overleg en die afweging ziet van ’t Erve de driehoek als de juiste plek. ‘Wat vinden we wenselijk en van toepassing? Als het enige instrument de hamer is, is ieder probleem een spijker. We hebben divers gereedschap, dus waar kunnen we dat het beste toepassen en voor welke oplossing? Ik hoop overigens dat we daar niet alleen in de driehoek over praten, maar ook in de samenleving. Vanuit het NGB ondersteunen we burgemeesters actief, want dit zijn snel ontwikkelende systemen. In Oost-Nederland zie ik veel mensen vanuit het OM die op verzoek langskomen en kennis delen.’