Piekbelaster stoot jarenlang zonder toezicht ammoniak uit

Hoewel Olam Cocoa een van de grootste ammoniakuitstoters in Nederland is, wordt er niet gehandhaafd op de uitstoot van ammoniak en heeft het bedrijf geen natuurvergunning. Wel ligt er sinds vandaag, na 25 jaar, een nieuwe milieuvergunning. De betrokken omgevingsdiensten menen dat ze vergunningverlening, toezicht en handhaving volgens het boekje uitvoeren.

Naast zich neergelegd

Of met de nieuwe vergunning de jarenlange ammoniakuitstoot daadwerkelijk vermindert, is afwachten. Met milieuvergunningen uit 1994 en 1996 leek de fabriek in Koog aan de Zaan, waar het internationaal opererende Olam Cocoa onder andere cacaobonen brandt, onder de radar van milieutoezicht te opereren. De woordvoerder van Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG) geeft toe dat er geen toezicht plaatsvindt op de uitstoot van ammoniak door deze piekbelaster. Eerder mailde de dienst daarover: 'Voor ammoniak heeft er geen toezicht en handhaving plaatsgevonden (...), omdat er concreet zicht was en is op legalisatie van ammoniakemissies van Olam.' Een handhavingsverzoek van milieuactiegroep Mob heeft ODNZKG naast zich neergelegd.

Nederlandse nummer 5
Volgens emissieregistratie.nl stootte het bedrijf in 2018 (laatste gegevens) 57 ton ammoniak uit. Daarmee is het bedrijf de nummer 5 van Nederland. ODNZKG gaat ervan uit dat de fabriek nog veel meer ammoniak mag uitstoten en verwijst daarvoor naar de vergunningen uit 1994 en 1996. Uitgangspunt is 'de maximaal mogelijke emissie van ammoniak' als het bedrijf 'op vol vermogen gedurende het gehele jaar draait', aldus de woordvoerder. Daarmee zou Olam een recht hebben op uitstoot van 502 ton ammoniak per jaar. Mob betwist dat, omdat Olam nooit een vergunning heeft aangevraagd voor een ammoniakemissie. 'Dus het referentieniveau is nul', mailt Johan Vollenbroek van Mob.

Misverstand 

Hoogleraar omgevingsrecht Chris Backes waarschuwt in zijn algemeenheid tegen het concept van 'vergunde rechten'. Backes: 'Je hebt nooit een recht op een bepaalde emissie. Dat is een misverstand. Je krijgt een vergunningrecht voor een activiteit die met een bepaalde stand van techniek wordt aangevraagd.' En de vergunning daarvoor, zo legt hij uit, moet het bevoegd gezag periodiek opnieuw beoordelen. 'Zijn er inmiddels 'best beschikbare technieken' die voor een lagere emissie zorgen? Als die technisch inpasbaar en economisch haalbaar zijn voor een bedrijf, dan moet het bevoegd gezag ze voorschrijven.’

Twijfelachtig
Of het bevoegd gezag deze actualisatieplicht uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft nageleefd is op zijn minst twijfelachtig. Pas op 4 juni 2015 heeft Olam een nieuwe milieuvergunning aangevraagd. Die is bijna zes jaar later eindelijk afgegeven. Intussen gold vanaf 1 januari 2016 een uitstootnorm van 30 milligram ammoniak per kuub lucht, vastgelegd in het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Dat werkt rechtstreeks wat betreft installaties die ammoniakuitstoot veroorzaken en dus viel ook Olam vanaf 1 januari 2016 daaronder. Dat betekende een flinke aanscherping van de oude vergunningen.

Niet gehandhaafd
ODNZKG heeft echter niet gehandhaafd op deze Abm-norm. Integendeel, het heeft op 17 maart 2017 een maatwerkbesluit afgegeven aan Olam. 'Het heet vergunning, maar is eigenlijk een tijdelijke gedoogbeschikking', aldus Vollenbroek. 'Dat betekent dat de omgevingsdienst met een onderhandse constructie Olam Cocoa toestaat om niet aan de rechtstreeks werkende norm van het Activiteitenbesluit te voldoen.' Met 'onderhandse constructie' doelt Vollenbroek op het feit dat het maatwerkbesluit niet publiek is. Beroep op de Wet openbaarheid bestuur was nodig om het maatwerkbesluit te pakken te krijgen. Volgens ODNZKG is het maatwerkbesluit in 2017 wel gepubliceerd, maar is nu een Wob-verzoek nodig om het te pakken te krijgen.

Nieuw maatwerkbesluit  

Omdat het maatwerkbesluit van 17 maart 2017 op 1 januari jl. is verlopen, heeft de ODNZKG gewerkt aan een nieuw maatwerkbesluit. Daarmee is Olam opnieuw gevrijwaard van de Abm-norm. In plaats van maximaal 30 milligram ammoniak per kuub lucht (de Abm-norm) schrijft ODNZKG in de nieuwe vergunning 73 respectievelijk 171 milligram ammoniak per kuub lucht voor (het gaat om twee installaties). 'Het doel van dit maatwerk is dat OLAM (...) in principe gaat voldoen aan de eisen van het Activiteitenbesluit', mailt de woordvoerder.

 
Bezwaar maken

'Tuurlijk gaan we bezwaar maken', laat Vollenbroek strijdvaardig weten. ODNZKG heeft geen poot om op te staan, verzekert hij. 'Het Activiteitenbesluit overrulet die vergunning uit 1994. Dat is rechtstreeks werkend', roept hij lachend en verontwaardigd tegelijkertijd.

Natuurvergunning 

En dan is er nog de vergunning Wet natuurbescherming, die het bedrijf ondanks de hoge ammoniakuitstoot ontbeert. Omgevingsdienst Noord-Holland Noord - de provincie heeft uitvoering van natuurtaken en milieutaken uitbesteed aan verschillende omgevingsdiensten - had vorig najaar een ontwerp-natuurvergunning afgegeven voor Olam. Die zou ruimte geven voor een uitstoot van 81 ton ammoniak per jaar. Minder dan het 'vergunde recht' (van 502 ton) uit de oude vergunning, maar ongeveer een derde meer dan de laatst gemeten feitelijke uitstoot (57 ton). Inmiddels is ODNHN echter van mening dat toch geen natuurvergunning nodig is. De dienst mailt: 'Zolang de emissie c.q. depositie 'binnen de vergunde referentiesituatie blijft (...) geldt er geen vergunningplicht.' Dat zou blijken uit een uitspraak van de Raad van State van 20 januari jl. (Logtsebaan).

Moeilijk 
Maar bij die uitspraak gaat het om een bedrijf dat al een natuurvergunning heeft, zo relativeert hoogleraar Chris Backes. 'Geldt dat ook als je een bedrijf hebt dat helemaal geen natuurvergunning heeft, maar wel een milieuvergunning uit ‘94 of ‘96?', vraagt hij zich hardop af. 'Dat wordt moeilijk en ingewikkeld.' Cruciaal is, meent hij, de referentiedatum 10 juni 1994 die voortvloeit uit de Habitatrichtlijn. Is de vergunning jonger 'dan heb je wél een vergunning nodig', stelt Backes. De vorige milieuvergunning van Olam dateerde van 19 juni 1994 en was dus jonger.