Te klein geboren

De nieuwe Zuid-Hollandse gemeente Molenwaard grijpt schaalvergroting aan om dichter bij de burger te komen. Het ambtelijk apparaat gaat er dankzij de omgekeerde herindeling in mee.

Sta je op het punt een spiksplinternieuwe gemeente van dertigduizend inwoners te vormen, stelt het nieuwe kabinet doodleuk dat het alleen nog gemeenten met minimaal honderdduizend wil. Het overkomt de nu nog zelfstandige gemeenten Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland die per 1 januari 2013 de nieuwe gemeente Molenwaard vormen.

Alhoewel, zo zelfstandig opereren de drie Zuid-Hollandse gemeenten eigenlijk al een tijdje niet meer. Alle ambtenaren (160 fte) werken al sinds 2009 als één ambtelijk apparaat samen in de uitvoeringsorganisatie De Waard en zijn nog even gevestigd in één gebouw op een industrieterrein in Bleskensgraaf. De colleges van de drie gemeenten (in totaal zes wethouders en drie burgemeesters) delen al geruime tijd dezelfde gang in het ‘V.O.C.-laantje’ (Verenigd Ondernemend College) én vergaderen al tijden samen. Ook de drie gemeenteraden debatteren met zijn allen; de fracties hebben al een gemeenschappelijke woordvoerder. ‘Voor enkele lokale onderwerpen nemen de raden afzonderlijk een besluit, maar wel in bijzijn van de andere gemeenteraden’, verduidelijkt burgemeester Dirk van der Borg (CDA) van Graafstroom. De ‘enige echte’ burgemeester overigens; in Liesveld en Nieuw-Lekkerland zijn al een tijdje waarnemers actief.

‘We zijn eigenlijk al helemaal klaar’, zegt een trotse Van der Borg. Oké, de op 21 november gekozen 21 raadsleden moeten nog worden geïnstalleerd en er moet straks een nieuw college worden gevormd, maar organisatorisch gezien staat de nieuwe gemeente als een huis. ‘We zijn klaar met de harmonisatie van beleid, we hebben één programmabegroting en de belasting en gemeentelijke tarieven zijn geharmoniseerd. Zaken die normaal pas na de officiële herindelingsdatum worden opgepakt, waarna er vaak nog jaren nodig zijn om in balans te komen.’

De startdatum van 1 januari is zo bekeken niet meer dan een formaliteit. ‘We hebben de weg van de omgekeerde herindeling bewandeld. We zijn eerst gaan samenwerken, en dat proces heeft eigenlijk op een natuurlijke, organische manier geleid tot de nieuwe gemeente Molenwaard’, zegt Van der Borg. ‘Toen we bezig waren met het opbouwen en doorontwikkelen van die ene ambtelijke organisatie, zagen we dat we op politiek-bestuurlijk gebied al veel hetzelfde deden. We hebben ons als bestuur op een gegeven moment de vraag gesteld of we niet de stap konden maken naar een bestuurlijk samengaan; herindelen dus.’

Gejuich
Die vraag werd niet in alle gemeenten met gejuich ontvangen. ‘Nieuw-Lekkerland wilde het liefst vandaag herindelen, Graafstroom helemaal niet en Liesveld zat er tussenin’, aldus Van der Borg. Na enkele stevige raadsdebatten kon de kogel door de kerk. Vooral door het opstellen van een gezamenlijk kernenprogramma, afspraken over vergaande burgerparticipatie en een – vergeefse – zoektocht naar financiële lijken in de kast. ‘In het kernenprogramma hebben we vastgelegd welke projecten van de drie gemeenten de komende jaren kunnen worden gerealiseerd. Dit nam de angst weg dat ambities niet konden worden uitgevoerd.’

De bestuurlijke schaalvergroting mocht niet tot meer afstand tussen burger en bestuur leiden, zo was de gedeelde mening. Van der Borg: ‘De centrale vraag die we ons stelden: hoe houden we contact met onze dorpsbewoners.’ Het antwoord lag onder meer in het invoeren van dorpsagenda’s en dorpsoverleggen. ‘Burgerparticipatie is een belangrijke factor in het slagen van deze herindeling, zelfs vormen van zelfsturing zijn ons niet vreemd meer. We hebben het dan ook over overheidsparticipatie in plaats van burgerparticipatie. Het is niet meer de overheid die alles bepaalt; de overheid participeert in gemeenschapsdenken.’ Daarnaast moest de dienstverlening dicht bij de burgers worden georganiseerd. De weg van de omgekeerde herindeling die Molenwaard heeft bewandeld, toont volgens Van der Borg aan dat herindeling geen pijn hoeft te doen en niet leidt tot identiteitsverlies.

Zuur
Maar toch, alles leuk en aardig, is het dan vervolgens niet zuur dat een nieuwe kabinetsploeg met dit soort plannen voor opschaling komt? Van der Borg ligt er niet wakker van. Sterker, ‘we vinden de schaal van Molenwaard een mooie, maar realiseren ons nu al dat deze schaal op termijn te klein zal zijn. Een krachtige regio is nodig. Daarom hebben we onlangs opnieuw aan de gemeenten Zederik en Giessenlanden (samen 25.000 inwoners/red.) gevraagd of ze met ons verder willen bouwen. En aan de colleges van Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam en Leerdam een brief gestuurd met het verzoek om samen te onderzoeken of we niet nauwer kunnen samenwerken.’

Vooralsnog gaat het om samenwerken op ambtelijk niveau, het woord herindeling wordt bewust (nog) niet in de mond genomen. Hoewel volume dus belangrijk is, zo erkent Van der Borg, is de wens om verder op te schalen ‘ingegeven vanuit de inhoud, vanuit de wens om ambities waar te maken die de regio heeft vastgelegd in de regiovisie 2030. Een te snelle focus op herindeling leidt tot afhakers. Herindeling is niet het doel. Je moet vanuit de inhoud kijken op welke onderdelen je op welke wijze kunt samenwerken. De rest komt dan vanzelf, of niet.’

Al deze zogeheten AV-gemeenten in de regio Alblasserwaard en Vijfheerenlanden zijn samen goed voor 130.000 inwoners. Poeh, precies de schaal die het kabinet voor ogen heeft. Die getalsmatige benadering door ‘Den Haag’ is Van der Borg echter een doorn in het oog. ‘Daar moet het niet om gaan. We hebben als AV-gemeenten een gemeenschappelijke, strategische visie op onder meer economie, wonen, leefbaarheid en plattelandsontwikkeling. Vanuit de positieve ervaring die wij hebben opgedaan met schaalvergroting, lijkt het ons een goed idee om vanuit deze gedeelde visie te komen tot een ambtelijke organisatie.’

Het is nog niet duidelijk of de vijf genodigde gemeenten de handschoen oppakken. Nog even terug naar die omgekeerde herindeling, waarvan de kiem werd gelegd bij de ambtelijke samenwerking. En waarbij bewust werd gekozen voor een bijzonder dienstverleningsconcept en een gemeente zonder gemeentehuis. Op 1 juli 2014 moet het kantoor in Bleskensgraaf zijn verlaten. Ambtenaren hebben nu al geen vaste werkplek meer, evenmin als overigens de wethouders en burgemeesters, en gaan straks echt over de kernen uitwaaieren. Van der Borg: ‘Om in de nabijheid van de burgers hun werk te doen voor die burgers.’

Deze omslag in denken en doen leverde heus ook wel weerstand op onder de ambtenaren, erkent Van der Borg. ‘Maar medewerkers zijn ernaartoe gegroeid. Bij de één ging dat wat makkelijker en sneller dan bij de ander.’

De raadsvergaderingen worden al in de kernen gehouden, in bijvoorbeeld een buurthuis of een andere accommodatie. Collegeleden, raadsleden en veel ambtenaren werken volledig papierloos. Aan balies en loketten doet de nieuwe gemeente vanaf medio 2014 ook niet meer. Vanaf dat moment kent Molenwaard geen traditioneel gemeentehuis meer, maar worden alle diensten digitaal of in de kernen aangeboden. Een wmo-aanvraag (Wet maatschappelijke ondersteuning) wordt nu al bij de mensen thuis ingevuld. En 1 januari 2013 start de gemeente met een pilot thuisbezorgen van paspoorten en identiteitsbewijzen.

Ladder
Medearchitect van het dienstverleningsconcept is Jan van Ginkel, inmiddels gemeentesecretaris/algemeen directeur van Schiedam, maar tot voor kort algemeen directeur van De Waard en gemeentesecretaris van Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland. Gezien zijn huidige functie wil hij niet al te veel terugblikken op zijn tijd in Molenwaard, maar hij stelt dat de ‘Molenwaardse aanpak’ model kan staan voor gemeenten die de uitvoering van de veelheid aan taken niet meer in hun eentje kunnen bolwerken. Gezien de rol van Van Ginkel in het proces van ‘omgekeerde herindeling’ zouden we het de ‘ladder van Van Ginkel’ kunnen noemen.

‘Kijk niet naar het aantal inwoners, maar naar de opgaven die op gemeenten afkomen. Neem de decentralisaties werk, jeugd en begeleiding en persoonlijke verzorging. Het is kansloos om deze taken als kleine gemeente alleen uit te voeren’, stelt Van Ginkel. En met een kleine gemeente bedoelt hij die tot dertigduizend inwoners.

‘Breng in kaart wat de vraagstukken zijn en kies daarvoor de geëigende schaalgrootte en mogelijke partners. Ga vervolgens kijken hoe je een en ander het slimst kunt organiseren; ambtelijk en bestuurlijk. De ambtelijke schaalgrootte hoeft niet dezelfde te zijn als de bestuurlijke’, benadrukt hij. Wel moet bij zowel inter-gemeentelijke ambtelijke samenwerking als bij samenwerkingsverbanden nadrukkelijk naar de democratische legitimiteit worden gekeken, vindt Van Ginkel. Een pasklaar antwoord over hoe die kan worden geborgd, heeft hij echter niet. Het via een ambtelijke fusie toegroeien naar een bestuurlijke fusie, is volgens hem een sleutel tot succes.

De vrees van vooral kleine gemeenten dat ze bij schaalvergroting hun burgers uit het oog verliezen, wijst hij resoluut van de hand. ‘Molenwaard laat zien dat de kracht van de opschaling is gebruikt om af te schalen naar de burgers. Door letterlijk bij de burger thuis te komen, wordt de afstand tussen burger en gemeente ondanks de schaalvergroting juist verkleind.’