Steek geen energie in opheffen provincies
Er is geen land ter wereld met een grotere bestuursdichtheid dan Nederland. Wie kijkt naar de grenzen van publieke en semi-publieke organen komt tot de conclusie dat die een dichter netwerk vormen dan het snelwegennet. We kennen dus een enorme bestuurlijke drukte. Nu er tientallen miljarden moeten worden bezuinigd, ligt het voor de hand dat ook wordt gekeken naar de bestuurlijke organisatie.
Moet het verlengd lokaal bestuur worden opgedoekt? Hoe staat het met de houdbaarheid van de waterschappen? Moeten we van drie naar twee bestuurslagen onder afschaffing van de provincies?
Afschaffing van de waterschappen gaat niet gebeuren, omdat deze een zeer effectieve bestuurslaag vormen die internationaal de aandacht trekt en in de strijd tegen het water niet kan worden gemist. Overname van de waterschapstaak door de provincies leidt tot een baaierd van problemen en betekent een zeer zinloze vernietiging van expertise en effectiviteit.
Gemeenten zullen er altijd blijven, waardoor het oog van de bezuinigingscommissies dan al snel zal vallen op het verlengd lokaal bestuur en op de provincies. In de sfeer van het regionale bestuur kan van alles en nog wat worden opgeruimd, maar de financiële baten daarvan spreken nauwelijks tot de verbeelding. En dan komen al snel de omvangrijke provinciale apparaten in beeld. Opheffing van de provincies of een aanzienlijke taakversmalling kan veel geld opleveren en een dergelijk voornemen zou dan ook wel eens op de groslijst van bezuinigingsmodaliteiten kunnen komen.
Toch ligt de kans dat de provincies zullen verdwijnen in de buurt van nul en dat heeft vooral te maken met het feit dat de meeste Nederlandse provincies een maatschappelijke en culturele worteling hebben die van aanmerkelijke betekenis is. Uit de geschiedenis van het openbaar bestuur blijkt dat de provincie als bestuurslaag weliswaar wisselend van betekenis is geweest, maar wel een vaste en onmisbare grootheid is in het Nederlandse staatsbestel.
Alle pogingen om de provincie als vorm van openbaar bestuur op te ruimen of om te vormen zijn mislukt. Daarbij speelt een belangrijke rol dat de provincie niet alleen een bestuurslaag is, maar zich tevens oriënteert op de maatschappelijke samenhang en de cultuur van een bepaald gebied.
Dat iemand zich Limburger, Zeeuw of Fries voelt, heeft maar zeer gedeeltelijk te maken met de aanwezigheid van een bestuurslaag met die naam, maar veel meer met de aanwezigheid van een langjarig gegroeide culturele en maatschappelijke identiteit. De provinciale bestuurslaag wortelt in die cultuur en dat is waarschijnlijk de belangrijkste reden dat de provincie als maatschappelijke en bestuurlijke entiteit alle aanvallen op haar existentie heeft weten te pareren.
Dat de provincie nog steeds een prominente plaats inneemt in het Nederlandse staatsbestel heeft vervolgens te maken met het feit dat er sinds geruime tijd een belangrijke verbinding bestaat tussen de provincie en de ordening van de Nederlandse democratie.
Nederland kent zeer talrijke vormen van bestuur. Er zijn echter maar drie bestuurslagen – het nationale, het provinciale en het gemeentelijke niveau – waar de burgers rechtstreeks al hun volksvertegenwoordigers kunnen kiezen en dus is er daar een direct verband tussen bestuur en democratie.
De nationale, de provinciale en de gemeentelijke democratie vormen dan ook het hart van het Nederlandse staatsbestel. Alle andere vormen van bestuur zijn in enigerlei vorm ondergeschikt aan deze vormen van direct gekozen bestuur. Die bestuurlijke hiërarchie is alleen te handhaven indien ook de provincie een open huishouding behoudt, want alleen dan kan de provincie als politieke arena blijven functioneren.
De waterschappen hebben laten zien dat gesloten huishoudingen niet zijn te combineren met volwaardige vormen van politieke representatie. Herordening van de provincies – bijvoordbeeld door een provincie Groot-Holland – ligt wellicht in de rede, maar opheffing van de provincies of sluiting van de provinciale huishouding zal niet gaan gebeuren. Het is dan maar beter om daar ook niet al te veel energie aan te besteden.
Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen
Bij gemeenschappelijke regelingen is onvoldoende bezuiniging te realiseren. In de aanwijzingen voor de regelgeving staat dat taken en bevoegdheden op decentraal niveau worden neergelegd, tenzij deze organen de taak niet doeltreffend en doelmatig kunnen uitvoeren. Omdat een aantal taken niet doeltreffend en doelmatig door decentrale overheden kunnen worden uitgevoerd, worden in de praktijk een aantal van deze taken uitgevoerd door functionele organen. Dat zijn overheidsdiensten die specifieke overheidstaken uitvoeren, beperkt door functionele bevoegdheden (geen eigen geografisch werk- en belastinggebied). Met de introductie van veel gemeenschappelijke regelingen ( waaronder de veiligheidsregio’s) is het failliet van de huidige staatsinrichting aangetoond. De veiligheidsregio’s konden heel doeltreffend op provinciaal niveau worden georganiseerd, maar hier heeft men bewust gekozen voor een vorm met minder legitimiteit.
Al in 1947 pleit de staatscommissie- Poelma voor een extra bestuurslaag tussen provincies en gemeenten. Deze bestuurslaag zou de taken moeten uitvoeren die niet door een gemeente of provincie konden worden uitgevoerd. In 1969 pleit de Vereniging van Nederlandse Gemeenten vervolgens voor het instellen van gewesten, een bestuurslaag tussen de provincie en de gemeente, met een directe democratische legitimatie. In het wetsontwerp voor de Wet Gemeenschappelijke Regeling uit 1980 is door Binnenlandse Zaken het middenbestuur vervallen. Taken die tussen de provincie en gemeenten invielen, moesten door samenwerking tussen gemeenten worden opgelost (de gemeenschappelijke regelingen). Nu worden we geconfronteerd met een overheid die vasthoudt aan de oorspronkelijke staatsinrichting van drie bestuurslagen met directe legitimatie en een grote hoeveelheid organen met een indirecte legitimatie. De signalen dat de staatsrechtelijke inrichting van Nederland moet worden veranderd, zijn daarmee al jaren aanwezig.
Compromissen om binnen de huidige staatsrechtelijke inrichting te blijven, hebben geleid tot een onoverzichtelijk en buitengewoon complexe inrichting van het openbaar bestuur. In tegenstelling tot Douwe Jan Elzinga wil ik daarom pleiten voor een nieuwe inrichting van de staat, met directe democratische controle op essentiële overheidstaken en een sterke scheiding tussen bestuurslagen. Dat wil zeggen dat de medebewindstaken zoveel mogelijk moeten worden beperkt omdat het inefficiënt is dat meerdere overheden met hetzelfde onderwerp bezig zijn.
Daarnaast moet worden gekeken naar de vorm van democratische legitimatie. Bij waterschapsverkiezingen is de opkomst vrijwel altijd laag, tegelijkertijd dienen zich op internationale schaal nieuwe vormen van directe legitimatie aan, die winnen aan populariteit ten opzichte van direct gekozen volksvertegenwoordigers. Bij deze nieuwe inrichting van de staat zou de gehele inrichting moeten worden meegenomen van ministeries, agentschappen, regionaal college (politie), veiligheidsregio’s, provincies, waterschappen, gemeenten, functionele organen en gemeenschappelijke regelingen.
Grote winst is daarbij te boeken door daarnaast aan te sluiten bij de regionale schaal die ook binnen Europa wordt gehanteerd. Alleen zo kunnen we een toekomstbestendige overheid inrichten, waarbij we minder defensief hoeven te zijn en weer met positief elan de taken kunnen uitvoeren waar we als overheid voor staan.