Spaanders van de decentralisering

Zelfverrijking en onduidelijke vastgoeddeals bij corporaties. Zorginstellingen die door wanbeleid in grote financiële problemen komen. Salarissen voor bestuurders die meer dan twee keer de Balkenende-norm overtreffen. Voor Goos Minderman is het eigenlijk niet verrassend. ‘Dit zijn de spaanders van de decentralisatiegolf van opeenvolgende kabinetten: zelfregulering gaat niet zonder kleerscheuren.’

 

Sinds in 1983 door het eerste kabinet-Lubbers een grote decentraliseringsgolf in gang werd gezet, is volgens hem nooit goed nagedacht over de wijze waarop het toezicht moet worden georganiseerd. Een ‘professionaliseringsslag’ is daarom naar zijn overtuiging hard nodig.

 

Achtduizend mensen, zegt hij, zijn de komende tien jaar nodig om het toezicht bij maatschappelijke ondernemingen te verbeteren. ‘En dan moeten we oppassen dat we niet te veel sjablonen gaan gebruiken’, waarschuwt hij. ‘Het gevolg van decentralisatie is diversiteit, daar ontkomen we niet aan. Decentralisatie levert maatwerk op, en dus ongelijkheid. Dat moet je accepteren.’

 

Minderman verwijst naar het enkele maanden geleden gepresenteerde rapport van de stuurgroep-Meijerink, waarin een woonautoriteit wordt bepleit voor het toezicht op corporaties. ‘In 1995 zijn de corporaties verzelfstandigd. Blijkbaar vragen we ons nu af hoe we die decentralisatie gaan organiseren.’

 

Met als gevolg van minister Eberhard van der Laan (Wonen, PvdA) nu heeft aangekondigd om het toezicht op corporaties te verscherpen. Er komen zelfs interventieteams. De minister vermoedt kennelijk dat er veel mis is in de sector.

 

‘Als er twijfels zijn over de integriteit, kan hij niet anders dan onderzoek doen. En daar steun ik hem van harte in. Ik hoop alleen dat het niet blijft steken in een repressieve aanpak van opsnorren en veroordelen. Je kunt ook denken aan preventie: wat heeft de sector nodig om in het vervolg goed te presteren? Maar nogmaals: bij twijfel kun je als minister niet langs de kant blijven staan.’

 

Bent u het eens met de aanbeveling van Meijerink?

 

‘De kracht van het rapport is dat de maatschappelijke opdracht wordt gekoppeld aan de organisatievraag. En ik begrijp de logica. Maar zo’n autoriteit komt tussen het ministerie en de corporaties te hangen. Ik ben een beetje bang voor te veel van dit soort semi-overheden.’

 

Weet u een alternatief?

 

‘Ik kan me een kongsi voorstellen tussen het Rijk en de branche. Daarbij hoeft de overheid geen sterke verticale stem te hebben. De branche kan mede vormgeven aan het toezicht. Corporaties zouden zelf moeten zorgen voor de juiste checks and balances binnen hun organisaties. De gedragscodes zijn goede voorbeelden, maar nu moeten we die consciëntieus en integer gaan toepassen.’

 

Maar we kennen recente voorbeelden waarbij het uit de hand is gelopen: Woonbron Rotterdam, SGBB in Hoofddorp, en niet te vergeten Rochdale. Mede naar aanleiding daarvan heeft minister Van der Laan besloten tot oprichting van die interventieteams.

 

‘Over Rochdale wil ik niet praten, want ik zit daar net als interim-president-commissaris. In algemene zin kan ik wel zeggen dat we nu vier of vijf corporaties in de pers hebben, maar dat Nederland er 432 telt. En vergeet niet dat de decentralisatie tot heel veel goede dingen heeft geleid, óók bij corporaties. Neem bijvoorbeeld de fabriek voor wooncontainers van De Key in Amsterdam. Daar worden moeilijk lerende jongeren bij ingezet. De huisvesting komt uiteindelijk ten goede aan studenten, Poolse werknemers en het Leger des Heils. Zo zijn er honderden voorbeelden. Er gebeurt vreselijk veel goeds.’

 

Maar als het misgaat, moet je concluderen dat het toezicht faalt. In de zorg lijkt iets vergelijkbaars aan de hand als bij sommige corporaties. Zie de problemen rond de IJsselmeer Ziekenhuizen en de Stichting Philadelphia.

 

‘Deze incidenten - want ik noem het incidenten - zijn de spaanders van de decentralisatie, waarover ik eerder al sprak. Vergelijk het met een beginnend ondernemer. Maar je moet ook kijken wat er allemaal al wel is bereikt. Er zijn grote slagen gemaakt. In bijvoorbeeld het onderwijs is de situatie redelijk stabiel. Het huidige regeerakkoord heet ‘Samen werken, samen delen’.

 

Dat gaat ook over het delen van verantwoordelijkheid. Het eerste kabinet- Kok, dat aantrad in 1994, beschouwde elk maatschappelijk probleem als een overheidsprobleem. Nu ligt de verantwoordelijkheid duidelijk bij allerlei geledingen. Dat is een belangrijke omslag. Dit vereist ook een steviger bestuur, en goed organiseren van het toezicht. Integriteit is daarbij een voorwaarde om de autonomie te dragen.’

 

Integriteit is een breed begrip.

 

‘Ja, en de normen zijn ook nog eens erg aan het verschuiven. Je ziet het bijna van maand tot maand veranderen. Neem belangenverstrengeling. Het denken daarover kan binnen één termijn van een commissaris veranderen. De commissaris van de koningin in Zuid-Holland, Jan Franssen, is voorzitter van de raad van toezicht van de Mondriaan Onderwijsgroep in Den Haag. Dus in zijn provincie. Aanvankelijk had niemand daar bezwaar tegen. Maar twee of drie jaar later werd opeens gezegd: dit kan ertoe leiden dat Franssen het ROC Mondriaan gaat bevoordelen ten opzichte van andere ROC’s in de provincie. Terwijl een commissaris van de koningin altijd gold als een van de meest representatieve figuren; de vlag op het schip.’

 

Wat is er nodig om het toezicht te verbeteren?

 

‘Onafhankelijkheid is cruciaal voor raden van toezicht en raden van commissarissen. Maak je eigen agenda. In 2005 heb ik onderzoek gedaan naar de raden van toezicht bij vijftien grotere ROC’s. Wat bleek: 98 procent van de stukken die door de toezichthouders werden besproken, was geschreven door de raad van bestuur waar men toezicht op houdt. Daarmee komt de integriteit van de informatievoorziening in het geding. In alle sectoren is dat nog steeds een issue.’

 

Hoe zou het anders kunnen?

 

‘Je kunt de vraag stellen of een toezichthouder het recht, of zelfs de plicht heeft om zijn licht eens op te steken bij strategische partners in de markt. Is dat een toezichtstaak? Mijn voorspelling is dat raden van toezicht en raden van commissarissen zich over vijf jaar op die manier een oordeel vormen over hun bestuurders. Onafhankelijk. We moeten van een bestuurlijke traditie naar een toezichttraditie. De bestuurders moeten de tent gaan runnen.’

 

Maar wie controleert dan de toezichthouders?

 

‘Daar zit inderdaad een gat in dit hele proces. De overheid vertrouwt de sector niet, en de sector mist richting. Maar zou een brancheorganisatie de zaak niet zo kunnen organiseren dat de toetsing van commissarissen op een gedegen manier gebeurt? Dan houd je de checks and balances op lokaal niveau.’

 

Waar komen de achtduizend toezichthouders voor maatschappelijke ondernemingen vandaan die hieraan de komende tien jaar invulling moeten geven?

 

‘Er bestaan al leergangen voor toezichthouders, bijvoorbeeld aan de Universiteit van Tilburg. Ook het Zijlstra Centre van de Vrije Universiteit in Amsterdam is hiermee bezig. Het gaat erom dat je capabele mensen vindt die vanuit een constructieve attitude die rol kunnen vervullen. Of dat andere personen moeten zijn dan nu, weet ik niet, maar ze moeten wel opereren met een andere focus.

 

De focus moet zijn gericht op de kwaliteit van de dienstverlening in relatie tot de maatschappelijke vraag. Een toezichthouder moet een eigen agenda hebben en zelf ook actief informatie vergaren binnen en buiten de organisatie. Dat is iets anders dan dat je de partner bent van het bestuur en hun agenda volgt.’

 

Als het gaat om corporaties, willen ook gemeenten graag een rol bij het toezicht. Een goed idee?

 

‘Alleen als het gaat om horizontale verantwoording, dus als stakeholder. De gemeente als partner waarmee je samenwerkt. Maar gemeenten moeten niet in de structuur van de woningcorporaties gaan zitten.’

 

Is versterking van het toezicht het enige dat volgens u moet gebeuren?

 

‘Decentralisatie moet ook gepaard gaan met normering vooraf. Als het goed gaat, kan de overheid dan op afstand blijven. Maar als het slecht gaat, moet worden ingegrepen. En dan moet je ook écht kunnen ingrijpen. Dat is wat de samenleving van de overheid verwacht. Ik vind dat de onderwijsinspectie een nietfunctionerende leraar de lesbevoegdheid moet kunnen ontnemen. Maatschappelijke ondernemingen moeten door inspectie worden gecontroleerd en zo’n inspectie moet instrumenten hebben om in te grijpen als het fout gaat.’

 

Wat verwacht u van het kabinet? ‘De regering heeft de ogen vooral gericht op incidenten, maar zou beter een stimuleringsbeleid kunnen voeren. Wat vindt de regering goed bestuur en goed toezicht? Daar moet meer duidelijkheid over komen. Dat zou ook het wetsontwerp op de maatschappelijke onderneming een stuk verder kunnen helpen: op zoek naar nieuwe bestuurlijke normen in plaats van juridische vormen.'

 

Goos Minderman (1962) 

 

• hoogleraar Public governance and public law, Vrije Universiteit Amsterdam

   

• interim-president-commissaris bij de Amsterdamse corporatie Rochdale

   

• van oktober 2006 tot juni 2007 GroenLinks-senator

   

• docent Public governance and government aan de Universiteit Leiden

   

• partner CBE Consultants

   

• voorzitter van de Monitoringcommissie Governancecode Woningcorporaties

   

• directeur van het Zijlstra Centre, genoemd naar wijlen Jelle Zijlstra, oud-minister-president en -hoogleraar theoretische economie. Het Zijlstra Centre, dat 4 juni wordt geopend door premier Balkenende, gaat onderzoek doen naar, en onderwijs geven over het toezicht bij maatschappelijke ondernemingen.