'Rijk móet ingrijpen in crisisgemeenten'

Emeritus hoogleraar bestuurskunde Fred Fleurke deed in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken onderzoek naar zogeheten Delfzijl-gemeenten; gemeenten die net als de Groningse gemeente aanhoudend in bestuurscrisis verkeren. In de Tweede Kamer ontstond er ophef toen begin 2006 bleek dat onduidelijk was of ingrijpen van hogerhand in zo'n geval wel mogelijk was.

'Ja', zegt Fleurke, 'en daarvoor is het niet eens nodig de wet de wijzigen. Wanneer een onderdeel van de staat chronisch ziek is, tast dat de legitimiteit van de staat aan. Dan mág je als minister niet alleen ingrijpen, dat móet je dat zelfs doen. Heel simpel, omdat bij grove taakverwaarlozing in één bestuurslaag het algemeen belang van de gehele overheid in het geding is. Het is de Tweede Kamer die kan bepalen wat het algemeen belang is'.

Fleurke spreekt pas van een zware bestuurscrisis als het vertrouwen van de burgers in het lokaal bestuur is geschonden. Hij schat, op basis van gesprekken die hij voor zijn onderzoek met rijk, provincies en gemeenten heeft gevoerd, dat momenteel tussen de vijf en tien van de in totaal 443 gemeenten in die gevarenzone verkeren. 'Delfzijl is niet de laatste crisisgemeente. Er komen er nog wel een paar aan', voorspelt hij.

Vier fases

De hoogleraar reikt het ministerie van Binnenlandse Zaken in zijn rapport Organische bijstand een procedureel kader aan voor interventie bij gemeenten met een diepgewortelde bestuurscrisis. 'Er is behoefte aan die duidelijkheid, omdat bij de bestuurscrisis in Delfzijl gedeputeerden, de commissaris van de koningin, externe onderzoekbureaus en de minister elkaar voor de voeten gingen lopen; iedereen werd op de crisis af gestuurd', zegt Fleurke. Ter voorkoming van zo'n ad hoc aanpak, ontwikkelde hij een stapsgewijs interventiekader dat van zachte dwang geleidelijk oploopt naar hard ingrijpen.

De bestuurskundige onderscheidt vier fases: signalering, bemiddeling, interventie en in de plaats treding. Voor toepassing van dat kader zijn wetswijzigingen niet nodig. In eerste instantie zijn het de gemeenten zelf die er meer aan moeten doen om niet in zwaar weer te geraken. Fleurke stelt voor dat ze één keer in de zes jaar zelf - 'en uit eigen middelen bekostigd' - een bestuurskrachtmeting houden. Verder verwacht hij dat de commissarissen van de koningin (en hun kabinetsstaf) periodiek een ambtsbezoek afleggen aan gemeenten in hun provincie waarbij expliciet aandacht is voor eventuele ontembare bestuurlijke problemen. 'Doe dat elke twee jaar', adviseert Fleurke.

Bij de bemiddelende rol van een commissaris in crisisgemeenten dient deze zich volgens de bestuurskundige niet als een rijksheer op te stellen, maar als voorzitter van het college van Gedeputeerde Staten. Dat betekent dat hij naderhand verantwoording dient af te leggen aan de politiek. Voordeel is dat de kwestie dan niet in de beslotenheid blijft.

Helpt die bemiddelende rol van de commissaris van de koningin niet, dan is - op diens voorspraak - de minister aan zet. Deze kan al dan niet met behulp van relatiedeskundigen gesprekken gaan voeren. Blijft dat ook zonder het gewenste resultaat, dan kan 'in de plaats treding' volgen: het door de minister sturen van een speciale regeringscommissaris. 'In Delfzijl is voor een tussenoplossing gekozen: het aanstellen van een waarnemend burgemeester en het sturen van een ambtenaar van Binnenlandse Zaken die tot op de dag van vandaag de gemeentesecretaris assisteert', weet Fleurke.

'Maximale houdbaarheidsdatum lokale bestuurders'

Te lang zittende raadsleden, wethouders of bestuurders vormen deels de oorzaak van zware bestuurscrises in gemeenten. Een maximale zittingsduur van acht jaar kan volgens hoogleraar Fred Fleurke zware bestuurscrises helpen voorkomen. Zelfredzaamheid van de gemeenten in crisissituaties staat volgens Fleurke voorop. Als aanvulling op de bestaande middelen en mogelijkheden van de gemeente om orde op zaken te stellen, stelt hij twee wettelijke vernieuwingen voor: een beperking van de zittingsduur van lokale bestuurders tot acht jaar en het mogelijk maken van tussentijdse ontbinding van de gemeenteraad.

Het ontstaan van politieke inteelt wordt volgens hem al tegengegaan met de regel dat wethouders van buitenaf kunnen worden aangetrokken. Maar de onbeperkte zittingsduur van bestuurders kan bij het ontstaan en aanhouden van politiek-bestuurlijke crisissituaties in gemeenten een belangrijke rol spelen. Verder acht hij de mogelijkheid tot ontbinding van de raad een wezenlijk element in een democratisch, gemeentelijk bestel. 'Dat biedt de mogelijkheid als de zaak misloopt, de burgers erbij te betrekken', zegt hij. Dat de gemeenteraadsverkiezingen dan niet meer synchroon lopen - elke gemeente heeft op den duur een eigen verkiezingsdatum - is eerder een voor- dan een nadeel. Fleurke: 'Prachtig toch. Dan krijg je nooit meer de kritiek dat lokale verkiezingen door de landelijke politiek worden beheerst.'

Hoewel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zich in grote lijnen kan vinden in het rapport van Fleurke, staat de koepelorganisatie niet achter zijn pleidooi voor een maximale zittingsduur voor lokale bestuurders en voor tussentijdse ontbinding van de raad. 'We zijn er tegen als het alleen gaat gelden voor de gemeenten: er gaat een veel te stigmatiserende werking vanuit. Dan lijkt het alsof de problemen zich alleen voordoen op lokaal niveau', aldus een VNG-woordvoerster. Staatssecretaris Bijleveld van Binnenlandse Zaken neemt het rapport volgens een woordvoerder 'zeer serieus en er zal zeker iets mee gebeuren'.