Omgevingsdienst is pseudo-deconcentratie

Los van die effectiviteit is de Wet VTH van belang omdat het laat zien dat niet het departement van Binnenlandse Zaken (BZK), maar de vakdepartementen volstrekt dominant zijn waar het gaat om de toekomst van het decentraal bestuur in ons land. En dat is een verontrustende ontwikkeling omdat het leidt tot vergaande verbrokkeling en tal van tegenstrijdigheden. Een van de centrale doelstellingen van BZK is nadruk op de hoofdstructuur van rijk, provincie en gemeente. In de bestuurlijke werkelijkheid is er sprake van een enorme optuiging van allerlei regionale hulpstructuren, zelfs zodanig dat de budgetten en de bevoegdheden die op dat niveau worden belegd die van provincie en gemeenten naar de kroon gaan steken.

De omgevingsdiensten zijn opnieuw een illustratie van die ontwikkeling. Op papier en in theorie zijn de gemeenten en de provincies de gezagsdragers over deze diensten. Wie echter de Wet VTH bekijkt, ziet dat door middel van sectorale wetgeving op verschillende manieren een inbreuk wordt gemaakt op de hoofdstructuur en de organieke wetgeving die daaraan ten grondslag ligt. In de eerste plaats de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het grondpatroon van de Wgr is een vrijwillige samenwerking van provincies, gemeenten en/of waterschappen. Door achtereenvolgende kabinetten is deze vrijwilligheid benadrukt en wel vooral omdat regionale behartiging van taken de directe invloed van de decentrale bestuursorganen teniet doet. Indien het decentrale bestuur vrijwillig afstand doet van deze directe invloed, wordt dat gebillijkt.

Om die reden ook kunnen bij de instelling van Wgr-samenwerking voorwaarden worden geformuleerd naar vorm en inhoud. Nu evenwel met regelmaat en ook in de Wet VTH een wettelijke verplichting voor Wgr-samenwerking tot stand komt, wordt door de sectorale wetgeving op het uitgangspunt van de Wgr inbreuk gemaakt. De latere wet kan weliswaar afwijken van de eerdere wet, maar waar het gaat om de afwijking van organieke wetgeving ontstaan er in dat geval spanningen tussen de Wgr als generalis en de bijzondere wet als specialis.

Algemeen uitgangspunt bij de vormgeving van het openbaar bestuur is dat de specifieke wetgeving de uitgangspunten van de generalis moet eerbiedigen. De Wet VTH doet dit niet omdat er sprake is van verplichte decentrale samenwerking. De vorming van omgevingsdiensten begon als een ‘top down’-proces, maar werd door de Eerste Kamer en de package deal tot een ‘bottum up’-proces, met enige ruimte voor afwijkende vormen. Nu wordt ingezet op een ‘top down’’-benadering, met één eindresultaat waarvan (in elk geval op termijn) niet meer mag worden afgeweken. En overigens is er veel sectorale invulling, dan wel een grote kans daarop.

Ook is er inbreuk op de Wet revitalisering generiek toezicht. Van horizontaal toezicht zal nauwelijks sprake kunnen zijn. Via het Kroontoezicht kan de minister van Infrastructuur en Milieu (I&M) diepgaand interveniëren. Ook de regelingsbevoegdheid van Kroon en minister zijn nauwelijks geclausuleerd. Decentrale bestuursorganen maken in de praktijk meestal weinig gebruik van hun sturingsbevoegdheden en die combinatie zal er voor gaan zorgen dat de kans groot is dat de omgevingsdiensten in feite de buitendiensten gaan worden van het departement van I&M. Men kan dit aanduiden als pseudo-deconcentratie.

De kans is groot dat een dergelijk format ook zal worden gebruikt in de decentralisatie-dossiers. Ook daar zal er behoefte zijn aan kwaliteitscriteria, interventiemogelijkheden en nationale kaderstelling. De zogenaamde verplicht- vrijwillige congruente samenwerkingsverbanden zijn daarvan de voorbode. Vanuit de kokers van de departementen zijn er allerlei ratio’s, maar er is geen centrale autoriteit meer die toetst of deze sectorale arrangementen zich wel verdragen met de constitutionele grondslagen van het openbaar bestuur en dat is uitermate zorgelijk.