'Leuk die G1000, maar dan?'

Democratische innovatie in Nederland blijft steken in losse experimenten. Hoogleraar Frank Hendriks liet zich inspireren door de buitenlandse praktijk. ‘Het is pijnlijk dat we in Nederland niet voorop lopen, maar in de achtervolging moeten.’

Democratische innovatie beter af met 'hybride aanpak'

Mondriaans Victory Boogie Woogie siert het omslag van Rethinking democratic innovation, het deze maand verschenen boek van de Tilburgse hoogleraar vergelijkende bestuurskunde Frank Hendriks, tevens raadslid van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Dat hij koos voor Mondriaans bekendste werk is geen toeval. De schilder, bekend om zijn rechthoekige kleurvlakken, gaat aan het eind van zijn carrière met de ruitvormige Victory Boogie Woogie helemaal los. Weg zijn de dikke, zwarte scheidslijnen. Dansende kleuren vloeien in elkaar over.

Zo moet het van Hendriks ook gaan met democratische innovatie. Hij ziet dat overheden te vaak inzetten op een geïsoleerd instrument: een losse stemming, ingelote burgers die ergens over mogen meepraten, een burgerbegroting. ‘Denk meer creatief en combinerend.’ Met een hybride aanpak, waarin verschillende vernieuwingsideeën elkaar aanvullen, kan dat volgens Hendriks worden ondervangen. Dat is hard nodig, want het gaat wereldwijd niet goed met de democratie. En in Nederland gaat het misschien niet dramatisch slecht, maar het kan een stuk beter. ‘Op de internationale Democracy Index van 2022 staan we op plaats 9. Best een mooie plek’, stelt Hendriks. 

‘Tegelijk komt de gebrekkige responsiviteit in elk onderzoek naar voren. De politiek blijft te veel in eigen kringen ronddraaien en lijkt onvoldoende in staat maatschappelijke signalen op te pikken en overtuigend te vertalen in nieuw beleid.’ Een tweede punt van zorg ziet Hendriks in de ‘bestuurscultuur van hollen of stilstaan’. Hij bedoelt dat er bestuurlijk wordt ‘doorgedenderd waar een heroverweging op zijn plaats was geweest’. Bekendste voorbeeld: de Toeslagenaffaire. Daarnaast wordt in bepaalde dossiers stilgestaan waar juist wél meer daadkracht wordt verlangd, zoals bij het klimaat, de zorg en het immigratievraagstuk.

Leren 

Die gebrekkige responsiviteit en dat hollen of stilstaan vragen volgens Hendriks om beter en sterker democratisch bestuur. En daarin kan democratische innovatie een belangrijke rol spelen. Hendriks zocht voor zijn boek inspiratie over de grens. ‘Nederland is op dit vlak echt geen gidsland. Democratische innovatie is hier vaak snel achter de nieuwste mode aanlopen, maar niets echt goed door ontwikkelen.’ 

Hendriks keek naar plaatsen en landen met beter doorontwikkelde democratische innovaties. ‘Daar waar ze niet alle kaarten zetten op één instrument, maar slim combineren.’ Hij kwam onder meer uit in Ierland. Rond twee politiek zeer gevoelige onderwerpen, het homohuwelijk en abortus, zat de besluitvorming daar al decennia in een impasse. Een door experts begeleid burgerforum ontwikkelde een voorstel, dat vervolgens via een referendum werd voorgelegd aan het grote publiek. Hendriks: ‘Dat heeft de patstelling in Ierland kunnen doorbreken. En het was geen aanval op de representatieve democratie, want die was er volop bij betrokken.’ 

Ook op andere vlakken ziet hij wereldwijd combinaties van ‘praten en stemmen’ ontstaan, onder meer lokaal bij ‘participatief begroten-nieuwe stijl’. Daarbij kunnen burgers actief meedenken en meestemmen over projectvoorstellen binnen een afgebakend deel van de gemeentelijke begroting. 

‘Van oudsher werd dat participatief begroten gedaan door kleine groepje mensen die met elkaar om de tafel gingen. De laatste tijd worden de mogelijkheden van internet en aanverwante technologieën benut om een bredere groep te betrekken bij de selectie van prioriteiten, en ook om tot een eindselectie van projecten te komen. Dat doen ze bijvoorbeeld in Antwerpen alleraardigst. Het gaat niet om grote nationale kwesties, zoals in Ierland, maar er worden concrete stappen gezet die maatschappelijke waarde vertegenwoordigen.’ 

Slimme mix 

Barcelona richtte het platform Decidim in. Hendriks: ‘Daarop worden allerlei stemmingen over actuele thema’s georganiseerd. Maar niet op een simplistische of platte manier. Barcelona zet in op een slimme mix van stemmen en praten, en in het verlengde daarvan concreet doen. Niet alleen op afstand duimpjes omhoog of omlaag. Er zit ook veel deliberatie en discussie bij. Dat vind ik interessante hybride innovatie. Het is online én offline, en praktisch aangehaakt op het gemeentebestuur.’ De Spaanse aanpak geeft impulsen aan het oude model van burgerbegroten, bekend uit het Braziliaanse Porto Allegre. 

‘Dat model vraagt van burgers in de praktijk veel tijd en zitvlees, met veel vergaderingen. Dat spreekt bepaalde groepen van de bevolking aan, maar andere helemaal niet. En in de democratie hebben we met de hele demos te maken, niet alleen kleine stukjes daaruit. Het voordeel van gecombineerde innovaties is dat je verschillende publieken kunt aanspreken en inschakelen. Soms intensief, soms extensief. Zo kun je verschillende soorten van input en feedback verzamelen, al naar behoefte. Het kweken van plannen voor de wijk vraagt om intensieve aandacht, maar het aangeven van individuele voorkeuren kan extensiever. Antwerpenaren kennen hun wijk, die hoeven niet over alles lang en breed te delibereren.’ 

De burgers mogen dan hun voorkeuren hebben bepaald – hoe gaat de representatieve democratie daar vervolgens mee om? Hendriks: ‘Ik denk dat de literatuur over democratische innovaties zich een beetje van die vraag heeft afgekeerd. Dat wilde ik absoluut niet doen. Ik vind dat ook in de representatieve democratie geïnvesteerd moet worden. Goede democratische innovatie is geen aanval op de representatieve democratie, maar een investering in de scherpte ervan. In Ierland was het politieke bestuur niet afgesneden, maar ingeschakeld: als instigator en poortwachter. Op lokaal niveau zie je dat in Antwerpen ook. Als je democratische innovatie met zorg en creativiteit doordenkt, en de tijd neemt voor inpassing en doorontwikkeling, kan dit wel degelijk samengaan met betekenisvolle representatieve democratie. 

Bokser 

Wat is dan het voordeel voor de representatieve democratie? Hendriks: ‘Het kan voor de politieke vertegenwoordiging een verlichting zijn als sommige zaken je uit handen worden genomen. Dan hoef je niet overal zelf naar te kijken, behalve in toetsende zin. En tegelijkertijd wordt de politieke democratie uitgedaagd door de gemobiliseerde maatschappelijke democratie. Zoals een bokser uitgedaagd wordt door een sparring partner. Het kan goede input en noodzakelijke feedback opleveren. Mits democratische innovaties goed doordacht en georganiseerd zijn. Dat is bij ons niet altijd het geval. Democratische innovatie kan wel een paar slagen beter, gerichter en effectiever verbonden.’ 

In sommige gemeenten ziet Hendriks aardige aanzetten. ‘In Amsterdam hebben ze een vernieuwde vorm van participatief begroten in de stadsdelen, een beetje in de hybride opzet van Antwerpen. In Tilburg werd een nieuwe warmtevisie voorgesteld door de Tilburger tafel: een kleine, maar diverse groep burgers gevoed en bijgestuurd door een breder maxi-publiek van 1.500 Tilburgers die op de achtergrond meekeken en impulsen aan de discussie gaven. Maar nogal wat andere initiatieven komen niet veel verder dan een kortstondige investering in relatiebeheer en aangenaam samenzijn. Die creëren weinig maatschappelijke meerwaarde.’ 

Hendriks heeft geen makkelijke oplossing. ‘Het is voor een deel gerichte aandacht en vasthoudendheid. Niet zomaar achter de volgende mode in burgerparticipatie aanlopen, maar gericht inzetten op meerwaarde met slimme verbindingen. Sommige mensen kun je prima via ingelote burgerberaden engageren. Maar de input en feedback van anderen zul je zo niet krijgen, zo realistisch moet je zijn. Ik denk dat je als overheid moet inzetten op het aanbieden van gevarieerde werkvormen.’ 

En dat is hard nodig. ‘Het is een beetje pijnlijk voor ons zelfbeeld dat we in Nederland qua democratische innovatie niet voorop lopen, maar eerder in de achtervolging moeten en nog veel stappen moeten zetten.’ Hendriks hoopt dat zijn boek overheden en maatschappelijke partijen zal inspireren. ‘Maar die moeten het uiteindelijk wel zelf doen.’