Voorschool vergeet achterstandskind

Grotere gemeenten sturen liefst alle jonge kinderen naar de voorschool. Maar staatssecretaris Dekker (Onderwijs) wil het budget beperken. De educatieve programma’s voor achterstandspeuters blijken namelijk omstreden: vooral kinderen met voldoende kansen profiteren.

Gemeente de baas op school?
Scholen lijken een wereld op zich. Toch laten gemeenten hun invloed gelden. Een serie over hoe dik die vinger in de pap is.

Miljarden zijn er de afgelopen twintig jaar in voor- en vroegschoolse educatie (vve) gestoken. Geert Driessen, onderzoeker bij het ITS van de Radboud Universiteit, zou dolgraag melden dat er daardoor minder kinderen met een taal- en ontwikkelingsachterstand aan de basisschool beginnen. Helaas, uit onderzoek dat de universiteit vorig jaar uitvoerde naar de lees- en rekenprestaties van kinderen die hebben deelgenomen aan een vve-programma blijkt dat ze het in groep 5 niet beter doen dan vergelijkbare kinderen die geen vve hebben gevolgd. Sterker nog, vve lijkt eerder een negatief effect te hebben. ‘Bij kinderen die hadden deelgenomen aan vve ging de taalvaardigheid minder vooruit dan bij kinderen die niet aan zo’n programma meededen’, verzucht Driessen.

Deze resultaten lopen in de pas met de uitkomsten van eerdere studies: Nederlandse peuters en kleuters uit achterstandsmilieus hebben geen aantoonbare baat bij de educatieve programma’s die ze op de peuterspeelzaal, kinderopvang of voorschool volgen. En eigenlijk verbaast dat Driessen niets. De programma’s waar peuterleidsters mee werken zijn gericht op kinderen van migranten die thuis geen Nederlands spreken en op Nederlandse kinderen uit taalarme milieus.

Tegenwoordig zitten er steeds minder van die traditionele kansarme kinderen in vve-klasjes en steeds meer kinderen die om heel andere redenen een achterstand dreigen op te lopen, blijkt uit nieuw onderzoek dat Driessen dit jaar samen met het Kohnstamm Instituut van Universiteit van Amsterdam publiceerde.

Leerlinggewichten
Gemeenten krijgen jaarlijks 360 miljoen euro van het ministerie van Onderwijs om voor peuters die een taal- of ontwikkelingsachterstand dreigen op te lopen een vve-plaats te creëren. Dat geld wordt verdeeld op basis van het aantal kinderen met laagopgeleide ouders (‘leerlinggewichten’ in onderwijsjargon), maar gemeenten bepalen zelf welke peuters ze in aanmerking laten komen voor vve. Als ze voor een ruimere doelgroep kiezen, draaien ze zelf op voor de extra kosten. Naast het opleidingsniveau van ouders houden ze bijvoorbeeld rekening met de thuistaal, het land van herkomst, de wijk waarin kinderen opgroeien of de sociaal-emotionele omstandigheden in het gezin.

‘Er zijn gemeenten waar kinderen met verslaafde of gescheiden ouders een vveplaats krijgen aangeboden’, weet Driessen. Daardoor verandert de doelgroep. ‘Bij peuterspeelzalen komen nog steeds Marokkaanse kinderen binnen die geen woord Nederlands spreken, maar dat wordt wel steeds minder.’

In plaats daarvan zitten er volgens de onderzoeker steeds meer kinderen met gedragsproblemen en leerstoornissen in de vve. ‘Het is dus geen wonder dat we geen resultaten zien. Peuterleidsters zijn allemaal heel enthousiast en ze werken heel hard, maar ze zijn niet opgeleid om met deze zorgleerlingen om te gaan. En ze moeten werken met programma’s die helemaal niet bedoeld voor kinderen met leer- en gedragsstoornissen.’

Dat onderwijsachterstanden al in de eerste levensfase moeten worden aangepakt, staat overigens buiten kijf. Kleuters die met een achterstand aan de basisschool beginnen, raken tijdens hun schoolcarrière steeds verder achterop. Met schooluitval, een grote kans op werkloosheid, een slechtere gezondheid en hogere criminaliteit als gevolg. ‘Elke dollar die we investeren in de voorschoolse periode, levert een rendement op van zeven dollar’, stelt Onderwijsraadvoorzitter Henriëtte Maassen van den Brink op gezag van de Amerikaanse hoogleraar en Nobelprijswinnaar James Heckman.

Versnippering
De Nederlandse overheid investeert jaarlijks grofweg één miljard euro in het jonge kind. Dat wordt geld wordt versnipperd over kinderopvang, peuterspeelzalen en vve en is afkomstig van twee ministeries (Sociale Zaken en Onderwijs). Bij de uitvoering zijn gemeenten, welzijnsinstellingen, (commerciële) kinderopvangorganisaties en scholen betrokken. De GGD’s houden toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang en peuterspeelzalen, terwijl de Onderwijsinspectie de kwaliteit van de vve in de gaten houdt.

Die versnippering zorgt niet alleen voor kwaliteitsproblemen, maar ook voor problemen met de toegankelijkheid, stelt de Onderwijsraad. Ruim 80 procent van de peuters bezoekt een voorschoolse voorziening, slechts 16 procent van de kleintjes neemt deel aan een vve-programma. Dat is naar schatting slechts de helft van de doelgroep.

Daarom moet er één voorziening voor alle kinderen van 2,5 tot 5 jaar komen, onder regie van de basisscholen en aangestuurd vanuit het ministerie van Onderwijs, vindt de Onderwijsraad. Dat advies stamt uit 2010, maar ondanks steun van de VNG en de brancheorganisaties van het primair onderwijs en de kinderopvang, maakt het kabinet geen haast met de uitvoering ervan. Niet in de laatste plaats omdat de Onderwijsraad heeft berekend dat zo’n voorschoolse voorziening jaarlijks vijfhonderd miljoen euro extra kost.

De gemeente Emmen heeft geen zin om de besluitvorming in Den Haag af te wachten. Eind juni ging de gemeenteraad akkoord met het plan van CDA-wethouder Bouke Durk Wilms om alle 1.600 peuters in de gemeente op termijn een gratis plaatsje op de voorschool aan te bieden. Daarmee slaat de gemeente twee vliegen in één klap. In Emmen behoort één op drie kinderen tot de vve-doelgroep, maar slechts de helft van die kinderen wordt bereikt. ‘Wij hebben veel Nederlandse ouders met een laag opleidingsniveau die je taalarm zou kunnen noemen, maar dat zelf niet zo zien’, legt Wilms uit. ‘Die ouders willen niet dat hun kind naar de voorschool gaat omdat het dan een achterstandsstempeltje krijgt. Van dat stigma ben je af als álle peuters naar de voorschool kunnen gaan.’

Genoeg ruimte
De basisscholen in Emmen werken daar graag aan mee om te voorkomen dat kinderen met een achterstand aan groep 1 beginnen. Omdat ze door de leerlingkrimp kampen met leegstaande lokalen, hebben scholen bovendien ruimte genoeg om alle peuters drie dagdelen per week op te vangen. De gemeente heeft dit jaar al 800.000 euro beschikbaar gesteld om de schoollokalen aan te passen aan de inrichtingseisen die voor voorschoolse educatie gelden.

Op hun beurt beloven de schoolbesturen in alle twintig Emmense dorpen en wijken waar een basisschool staat, voorschoolse educatie aan te bieden. Daardoor kunnen straks ook kinderen in de buitengebieden een vve-programma volgen en hoopt Wilms 100 procent van de doelgroep te bereiken. ‘We krijgen nu 3,2 miljoen euro per jaar voor peuterspeelzalen en vve en schatten dat we in de nieuwe situatie 3,8 tot 4,0 miljoen nodig hebben’, stelt de wethouder. ‘Want als alle peuters naar de voorschool gaan, kun je met grotere groepen werken en daalt de kostprijs per kind.’

Wilms gaat ervan uit dat het extra geld er komt. ‘Wij lopen misschien een beetje voor de troepen uit, maar als je op Den Haag gaat zitten wachten, kom je niet verder. Steden als Rotterdam en Amsterdam zijn hier ook al mee bezig. Dit is gewoon de lijn die landelijk is uitgezet, dus het gaat er echt wel een keer van komen.’

Forse scheefgroei
Dat is erg optimistisch, want als het aan staatssecretaris Sander Dekker van Onderwijs ligt krijgt Emmen vanaf 2017 juist minder vve-budget. Eind juni liet hij de Tweede Kamer weten dat hij de beschikbare middelen eerlijker wil verdelen.

Nu krijgen de 37 grote gemeenten – waar Emmen met 108 duizend inwoners bij hoort – jaarlijks 95 miljoen euro extra, bovenop het reguliere budget van 260 miljoen. Een gerichte investering omdat de helft van de kinderen met een risico op een taalachterstand in de G37 woont. Omdat bij de verdeling van het budget van bovendien wordt uitgegaan van schoolgewichten uit 2009 die afwijken van de actuele cijfers is er sprake van een forse scheefgroei.

Voor een kind met een taalachterstand is in Emmen 5.976 euro beschikbaar, terwijl buurgemeente Coevorden – die niet tot de G37 hoort – maar 3.281 euro krijgt. Maar ook binnen de G37 zijn er forse verschillen. Leeuwarden krijgt maar liefst 9.591 euro per ‘leerlinggewicht’, terwijl Lelystad het met 5.217 euro moet doen (zie onderstaande grafiek).

Dat leidt tot rechtsongelijkheid. Terwijl kleine gemeenten met het beperkte budget dat ze hebben niet in staat zijn een vve-aanbod te creëren, hebben grote gemeente soms meer vve-plekken dan doelgroepkinderen, betoogt Dekker in zijn brief. In Amsterdam valt 40 procent van de vve-kinderen buiten de doelgroepdefinitie die in de hoofdstad gebruikt wordt; in Utrecht geldt dat voor 21 procent van de peuters.

Geld dat bedoeld is om achterstanden te bestrijden, komt dus terecht bij kinderen die al voldoende kansen hebben. Terwijl er doelgroepkinderen zijn die helemaal niet naar een peuterspeelplaats of voorschool kunnen. Daarom wil Dekker dat een groter deel van het beschikbare budget naar de kleine gemeenten gaat, zodat elk kind met een dreigende taalachterstand een vve-programma kan volgen, ongeacht waar het woont. Een voorschool voor alle peuters heeft bij hem voorlopig geen prioriteit.

Ongelijke kansen
ITS-onderzoeker Geert Driessen vindt een voorschool voor alle peuters ook geen goed idee. Als er geen maatwerk wordt geleverd profiteren kinderen uit gegoede milieus daar waarschijnlijk meer van dan de kinderen waarvoor het onderwijsachterstandenbeleid oorspronkelijk is opgezet. ‘Met een generiek aanbod voor alle kinderen loop je het risico de kansenongelijkheid juist groter te maken.’

Gemeenten moeten juist proberen de achterstandskinderen beter te bereiken, vindt de onderzoeker. Dat doe je niet door gemakshalve alle kinderen met laagopgeleide ouders of alle peuters in een probleemwijk tot achterstandskind te bombarderen, waarschuwt hij. ‘Je kunt je beter richten op kinderen waarvan is aangetoond is dat ze een achterstand hebben. Door ze te observeren en te toetsen kun je de gaten in de ontwikkeling ontdekken. Daar kunnen peuterleidsters dan ook gericht aan werken. Als je doelgroep niet scherper identificeert, gaat vve nooit werken. Hoeveel geld je er ook in steekt.’

30 procent educatiebudget naar Amsterdam en Rotterdam
Tussen gemeenten bestaan grote verschillen in de aantallen kinderen die voor- en vroegschoolse educatie volgen (linker kolom) en het budget per leerling (rechts). In het algemeen geldt: hoe groter de gemeente, hoe lager de drempel om peuter educatie te volgen en hoe meer budget per kind voorhanden is. Van het landelijke budget slorpen Amsterdam en Rotterdam zo samen al 30 procent op. Een kleine gemeente als Boxmeer moet het met 1.500 euro per peuter doen.