'Een behoudzuchtig volkje, zeker op democratisch vlak'

Thom de Graaf is op de kop af één jaar burgemeester van Nijmegen. Zoals al zijn collega's werd hij benoemd door de Kroon en niet gekozen door de bevolking. Hoewel De Graaf nog steeds zweert bij de rechtstreeks gekozen burgemeester - hij probeerde in 2005 als minister vergeefs de noodzakelijke wetswijziging door de Eerste Kamer te krijgen - zegt hij als benoemde functionaris uitstekend uit de voeten te kunnen in Nijmegen. 'Geen hond die me er op aanspreekt hier dat ik ben benoemd en niet gekozen', zegt hij. 'En voor de goede orde: zelf was ik niet gegaan voor het gekozen burgemeesterschap. Het pas niet bij mijn karakter. Ik ben meer de verbindende man dan de frontliniepoliticus die een gekozen burgemeester waarschijnlijk moet zijn.'

Voor het eerst na zijn aantreden blikt hij openhartig terug op het sneuvelen van de gekozen burgemeester - 'ik was er zo dichtbij' - en geeft hij een beschouwing over wat er moet gebeuren met dat wat ervan overbleef, het burgemeestersreferendum. Zijn advies: snel afschaffen. Dat klinkt bijna bizar, want De Graaf noemt zichzelf in het begin van het gesprek 'de uitvinder' van dat referendum. 'Ik bracht het als fractievoorzitter van D66 in 1998 in bij de formatie van Paars II. Daarna is het in het regeerakkoord gekomen.'

De Graaf was tien jaar geleden onderhandelaar namens D66 in de aanloop van een tweede kabinet van die partij met PvdA en VVD - Paars II. Om de benoemde burgemeester uit de Grondwet te krijgen, was een grondwetsherziening nodig. Een tijdrovend proces, want voor zo'n herziening zijn twee zogeheten lezingen van twee achtereenvolgende kabinetten vereist.

'Omdat die benodigde grondwetsherziening lang zou duren, heb ik in 1998 voorgesteld in de tussentijd een burgemeestersreferendum op lokaal niveau in te voeren. Het is niet moeders mooiste, maar een stap op weg naar de gekozen burgemeester. Een tussenstap. De heersende gedachte was toen, dat als een paar gemeenten eenmaal zo'n referendum hadden gehad, er geen weg meer terug was. Balkenende II zou de grondwetsherziening voor de gekozen burgemeester afronden, waarna het burgemeestersreferendum kon worden afgeschaft. Nadeel van zo'n burgemeestersreferendum is, dat heb ik ook altijd gezegd, dat het een beauty-contest is. In het huidige stelsel past een burgemeester met een eigen programma immers niet', aldus De Graaf.

Desillusie

De eerste lezing werd onder Paars II met succes afgehandeld door toenmalig minister van Binnenlandse Zaken, Klaas de Vries. De tweede lezing zou onder het kabinet Balkenende II plaatsvinden. Het voorstel strandde in de Eerste Kamer, omdat PvdA-senator Ed van Thijn zijn steun niet wilde geven. De vereiste tweederde meerderheid kwam er daardoor niet. Zwaar gedesillusioneerd stapte De Graaf vervolgens op als minister.

Terugkijkend ging het volgens De Graaf op twee niveaus mis met de gekozen burgemeester: structureel en operationeel. 'Om met het eerste te beginnen: ik constateer dat de vernieuwingskracht in Nederland heel gering is. En zeker niet alleen op democratisch vlak! Kijk maar eens hoelang we hier doen over de wijziging van het sociaal verzekeringsstelsel. We zijn een behoudzuchtig volkje. Dat geldt zeker waar het gaat om democratische veranderingen. De laatste en enige grote vernieuwing vond in 1917 plaats met de invoering van het algemeen kiesrecht en het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging. Bij de gekozen burgemeester waren er te veel partijen die de noodzaak louter met de mond beleden. Toen puntje bij paaltje kwam, kreeg ik te maken met wethouders die bang waren hun politieke macht te verliezen en raadsleden die bevreesd waren hun invloed op de benoeming kwijt te raken. Aan het eind van het liedje bleek dat de macht zichzelf moeilijk uit handen geeft', zegt De Graaf.

Op operationeel niveau had het in de Eerste Kamer wellicht anders kunnen gaan, alleen vraagt De Graaf zich nog steeds af hoe. 'Ik heb volgens mij alles gedaan wat ik kon. Ik had uitvoerig contact met Wouter Bos, de leider van de PvdA, over hoever ik kon of moest gaan om aan de wensen van zijn partij tegemoet te komen. Het draagvlak in de Tweede Kamer was er, maar in de Eerste Kamer wilde de PvdA-fractie niet luisteren naar de leider. Die wilde wel de Grondwet herzien, maar wachten met de invoering van de gekozen burgemeester. Daar kon ik niet in meegaan, want dan was het momentum voorbij. Nogmaals, ik heb nog steeds het gevoel dat ik het maximale heb gedaan, tot het geven van de garantie toe dat er geen nationale politie zou komen, hetgeen me ruzie opleverde met Remkes en Donner (respectievelijk minister van Binnenlandse Zaken en Justitie/red). En dan nog was het niet genoeg! Van Thijn wilde gewoon niet onderhandelen. Ik zal het hem eeuwig verwijten. Ik bedoel, we hebben een kans gemist. Veertig jaar is er debat over geweest. We waren er zo dichtbij! .....Op die beslissers in de Eerste Kamer na dan', verzucht De Graaf. 'Het is de macht die zichzelf in stand houdt. Omdat je telkens die tweederde meerderheid nodig hebt, is die ook moeilijk te doorbreken. Daar gaat een enorme fixerende werking van uit.'

Hoe erg is het dat de gekozen burgemeester er niet is gekomen? 'Het is niet anders. Ik lig er 's nachts niet van wakker. Het is vooral jammer voor het lokaal bestuur. Dat is kwalitatief goed, maar het kan beter. De gekozen burgemeester was een manier geweest om de betrokkenheid van de burger bij de politiek te vergroten. Het is niet verwonderlijk dat de burgemeesters van de grote steden - Cohen, Opstelten en Wallage - de gekozen burgemeester wel zagen zitten. Zij worden aangesproken een slagvaardig leiderschap te tonen.'

Regentesk

Maar helaas, het zicht op een gekozen burgemeester is volgens de D66'er ver weg. 'Dit kabinet is zoveel regentesker dan het vorige. Over Balkenende III zal ik geen uitspraken doen, maar Balkenende II had veel bestuurlijke verandering in zich: een beter, opener kiesstelsel en een betere organisatie van het lokaal bestuur. Het huidige kabinet heeft daar geen behoefte aan. Ik hoef maar te verwijzen naar de burgemeesterslezing van Guusje ter Horst, waarin ze een pleidooi houdt voor de burgemeester als klassieke regent. Ik citeer: 'Juist zijn status van benoemd zijn door de Kroon, geeft hem gezag en een externe legitimatie naar burgers.' Zij handhaaft de kroonbenoeming omdat Nederland geen land is van grote leiders en er geen behoefte zou bestaan om de burgemeester die positie toe te dichten. Ik citeer de minister opnieuw: 'Na Fortuyn dachten we even van wel, ik ook, maar nu de rust - schijnbaar of niet - een beetje is teruggekeerd, doet het verstand dat ook.' Vrij vertaald: bij Fortuyn was de burger even boos, maar dat is overgewaaid, dus die vernieuwing hoeft niet meer', zegt De Graaf. 'Tja...' '

Door het huidige, regenteske kabinet is de gekozen burgemeester echt ten grave gedragen. Ik heb dat als goede democraat te accepteren. Ik doe dat ook. Maar dan vind ik wel dat je ook het burgemeestersreferendum moet afschaffen. Waarom? Omdat het nu niet langer een opstapje is naar de gekozen burgemeester, maar een afstapje', zegt De Graaf. 'Het probleem bij deze referenda is, dat de burgemeester in de huidige benoemingswijze niet de politieke positie heeft om het leiderschap van het lokaal bestuur op te eisen, in de raad steun te vragen voor zijn beleid. Zijn bevoegdheden zijn beperkt. Een burgemeestersreferendum is dus een halve oplossing. En met halfwas moet je niet eeuwig doorgaan.'

Ter verduidelijking haalt De Graaf het voorbeeld aan van burgemeester Tjerk Bruinsma van Vlaardingen, de eerste burgemeester die per referendum werd gekozen. Hij beloofde tijdens zijn campagne een jongerencentrum, maar kon dat later niet waarmaken, eenvoudigweg omdat hij er niet over ging.

Vooral omdat het perspectief op invoering van een gekozen burgemeester ontbreekt, kan het burgemeestersreferendum het beste ook maar zo snel mogelijk worden afgeschaft. 'Je moet reëel zijn: als-ie er ooit nog komt, dan is dat zeker niet de eerste tien jaar. Dit kabinet begint er niet aan. Dan moet je dus wachten op het volgende. In theorie betekent dat dat er pas na 2011 een grondwetsherziening kan komen. Die moet weer in twee lezingen, dus de tweede lezing komt pas na 2015. Pas daarna kan de gekozen burgemeester worden ingevoerd', zegt hij.

Dat het burgemeestersreferendum in Utrecht flopte, had volgens De Graaf te maken met de voordracht van twee kandidaten van dezelfde partij - de PvdA. In Eindhoven - 'nee, ik waag me niet aan een voorspelling over de opkomst' - kunnen de burgers opnieuw kiezen tussen twee PvdA-kandidaten. Hadden Utrecht of Eindhoven hem om advies gevraagd, dan had hij ze aangeraden het referendum af te blazen toen duidelijk werd dat zich voornamelijk kandidaten uit één en dezelfde hoek aandienden.

'Wat me politiek gesproken stoort, is dat dezelfde PvdA die het in 2005 liet afweten in de Eerste Kamer, nu hun kandidaten zowel in Utrecht als Eindhoven laat optreden in pseudoverkiezingen. Tegen elkaar nog wel. Niet alleen de vorm, maar ook de inhoud is pseudo: je laat burgers een stem uitbrengen op een burgemeester die niet echt de macht heeft. Als we geen gekozen burgemeester willen hebben, omdat het bestuur daarvoor te regentesk is, moet je niet volhouden dat het wel zo is dat je als burger invloed hebt, want het is niet zo. Het is niet logisch.'

Thom de Graaf

D66'er Thom de Graaf (Amsterdam, 1957) is jurist. Sinds 8 januari 2007 vervult hij het burgemeesterschap van Nijmegen. Eerder was De Graaf in die gemeente duoraadslid en in Leiden raadslid. Van 1994 tot 2003 zat hij in de Tweede Kamer, waarvan de laatste zes jaar als fractievoorzitter. In mei 2003 werd De Graaf minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties in het kabinet Balkenende II. In maart 2005 trad hij af omdat zijn voorstel voor de gekozen burgemeester werd afgeschoten in de Eerste Kamer. Zijn vader, Theo de Graaf, was ook burgemeester van Nijmegen, van 1968 tot 1977.