De weg naar verandering

Essay door Douwe Jan Elzinga*

Het nieuws vanuit gemeenteland was het afgelopen jaar niet erg positief. Uit een representatieve steekproef van dagbladberichten uit de periode maart tot december 2020 blijkt dat beperkingen van allerlei aard – vergaderingen, activiteiten, ondersteuning, financiering – domineerden. En maar een deel van die beperkingen is corona-gerelateerd. Tal van lokale voorzieningen waren niet meer of minder beschikbaar. Vele brandbrieven werden naar ‘Den Haag’ gestuurd over de uiterst zorgelijke financiële situatie van de gemeenten. Diverse gemeenten stuurden uit protest een niet-sluitende begroting naar de provincie. Talrijke gemeenten kondigden aan bibliotheken, zwembaden, theaters en dergelijke te moeten sluiten.

Tientallen gemeenten deden functioneel overheidsbezit in de aanbieding om lucht in de begroting te scheppen en in enkele gemeenten werd zelfs een grootschalige bomenkap voorgesteld om de onderhoudskosten groen flink naar beneden bij te stellen. Gemeenteraden en colleges hebben een dagtaak aan de zoektocht naar financiële ruimte en bezuiniging. Burgers zien de bui al hangen voor het komende jaar 2021. Over een breed front is er sprake van sterk stijgende lokale lasten en een forse verschraling van voorzieningen. Voor de beeldvorming en het draagvlak van het decentrale bestuur en de lokale politiek is dit niet erg opwekkend. Dat door deze ontwikkelingen het draagvlak voor politiek en bestuur in de gemeenten flink afneemt, is evident. Burgers beginnen structureel te klagen over deze negatieve spiraal in het gemeentelijke handelen.

De grote uitdaging voor de komende jaren moet zijn om dit beeld te kantelen. Vele gemeenten moeten uit hun feitelijke faillissement worden getrokken. Vooral belangrijk is dat gemeenten weer beschikking krijgen over een stevig vrij besteedbaar budget. Herleving van de lokale autonomie – ook in financieel opzicht – moet dan ook hoog op de ‘Haagse’ agenda komen te staan. Wil het lokale politieke stelsel kunnen overleven dan moet er een aanzienlijke financiële ruimte zijn om te kunnen ondersteunen, faciliteren, stimuleren, cofinanciering aan te bieden, et cetera. Die autonome ruimte hebben vele gemeenten niet of nauwelijks meer, terwijl het aantal uitvoeringstaken dat door de rijksoverheid aan de gemeenten is opgelegd spectaculair is gestegen. Daardoor is het decentraal bestuur uit het lood geslagen en zijn aanpassingen dringend noodzakelijk.

Op het nationale niveau zijn verschillende programma’s op gang gekomen om de decentrale democratie te verbreden en te intensiveren en daar zijn diverse mooie initiatieven uit voortgekomen. Maar als gemeenten een fors afnemende beleidsvrijheid hebben en het vrij besteedbaar autonome budget moet worden gebruikt om de tekorten in het sociaal en andere domeinen af te dekken, dan zijn die plannen voor een vitalisering en verbreding van de decentrale democratie ten dode opgeschreven en wordt het trekken aan een dood paard.

Twee dimensies
Kortom: er is veel werk aan de winkel, het omkeren van de negatieve spiraal in het decentraal bestuur moet daarbij hoofddoel zijn. Vitalisering van de decentrale democratie en versterking van het decentrale bestuur zijn daarom dringend geboden. En daarbij zijn twee dimensies van betekenis. In de eerste plaats moet zo snel mogelijk de hoge financiële nood van de gemeenten worden beëindigd. Daarmee kan eigenlijk niet worden gewacht tot na de kabinetsformatie 2021. Voor de tussenperiode is een aanzienlijke overbruggings financiering noodzakelijk die dan vervolgens bij de kabinetsformatie structureel moet worden gemaakt.

Maar ook als er volgend jaar door het nieuwe kabinet ettelijke miljarden euro’s extra aan de gemeenten worden toebedeeld, dan zijn daarmee de problemen niet uit de wereld. Het gaat namelijk niet alleen om geld. Ook in de manier waarop de gemeenten aan hun taken komen, moet het een en ander worden veranderd. Wordt die werkwijze niet gewijzigd, dan zullen de problemen zich binnen de kortst mogelijke tijd gaan herhalen en stapelen de financiële tekorten zich opnieuw op.

In de huidige praktijk zijn het de vakdepartementen die bepalen welke taken bij de gemeenten terecht komen en welk budget daarvoor wordt vrij gemaakt. En dat gaat onsystematisch, met veel gooi en smijtwerk, bezuinigingen, regiovorming, et cetera. Elk vakdepartement heeft hier zijn eigen formats, arrangementen en culturen. Niemand heeft een overall-verantwoordelijkheid op dit punt. De Wet op het decentraal bestuur, die ik in opdracht van de VNG en in afstemming met IPO en Unie van Waterschappen heb gemaakt, kan hierin substantiële verandering brengen. Het departement en de minister van BZK kunnen dan weer leidend worden. Een ‘revival’ van BZK als ‘moederdepartement voor het openbaar bestuur’ derhalve.

Verbetering
Een dergelijke wet is echter het sluitstuk van de wil tot verandering en het kost tijd om een dergelijke wet in het Staatsblad te krijgen. En dat betekent dat al zo spoedig mogelijk gewerkt moet gaan worden langs nieuwe lijnen en met nieuwe uitgangspunten. Er zijn daarvoor recent allerlei aantrekkelijke bouwstenen aangereikt, onder meer door de werkgroep-Ter Haar die een meer projectmatige manier van opereren bepleit. Ook in het Decentralisatie- rapport van Klaartje Peters en anderen zijn diverse aanknopingspunten te vinden voor verandering en verbetering. Praktische aanbevelingen die meteen kunnen worden opgepakt en uiteindelijk kunnen worden geborgd in de Wet op het decentraal bestuur.

De Wet op het decentraal bestuur kent het volgende basisconstruct. Bij taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen – provincies, gemeenten, waterschappen – krijgt de minister van BZK medezeggenschap. Soms door medeondertekening, in alle gevallen door toetsing aan het Beleidskader decentraal bestuur. Dit Beleidskader wordt op voordracht van BZK door het kabinet vastgesteld. Daardoor krijgt dit Beleidskader een collectieve betekenis. Ook de andere bewindslieden zijn er dan aan gebonden. De koepels werken mee aan de totstand koming van het ontwerp- Beleidskader. En uiteraard wordt het Beleidskader decentraal bestuur in het parlement besproken.

Het Beleidskader bevat in de eerste plaats criteria waaraan taaktoedeling moet voldoen. Een aantal criteria is reeds in de Wet op het decentraal bestuur opgenomen, zoals voldoende vrij autonoom budget, voldoende beleidsvrijheid bij uitvoering van nationale wetgeving, een Transitiefonds bij grootschalige decentralisaties, een sterke positie voor de volksvertegenwoordigingen, beperking van financiële aansprakelijkheden bij verplichte regiovorming, geen regiovorming meer zonder wettelijke grondslag, et cetera.

Contouren
Vervolgens bevat het te ontwerpen Beleidskader de contouren van het gewenste openbaar bestuur voor de komende jaren. Wat moet er gebeuren met het regionaal bestuur? De Wet geeft de minister van BZK de expliciete bevoegdheid om dit regionaal bestuur te ordenen. In het Beleidskader moet dit worden uitgewerkt en de minister van BZK toetst voorstellen van vakdepartementen aan dat kader.

Dus dan geen plotselinge voorstellen tot regiovorming meer, zoals die voor de Jeugdzorg van de ministers Dekker en De Jonge. Regiovorming wordt dan een gezamenlijke verantwoordelijkheid onder regie van BZK, want de huidige ongebreidelde regiovorming leidt tot inflatie van gemeentelijke invloed. Vervolgens kan het Beleidskader zich uitspreken over het fenomeen differentiatie. Kunnen bijvoorbeeld in de landelijke gebieden de provincies ook als een vorm van regionaal bestuur optreden in plaats van de lappendeken aan regionale instituties? Het antwoord lijkt bevestigend te moeten zijn, maar dan moet daar wel een duidelijk aanknopingspunt voor worden geschapen in het Beleidskader en in de Wet op het decentraal bestuur.

Ten slotte zijn een vorm van bestuurlijke conflictbeslechting, diverse andere omgangsregels die decentrale overheden invloed geven op nationale taaktoedelingen en natuurlijk een degelijk fundament voor betere financiële arrangementen de andere onderdelen van zowel de Wet als het Beleidskader. De concrete en harde invulling van dit collectieve Beleidskader bepaalt uiteraard of het construct uit de Wet op het decentraal bestuur ook daadwerkelijk de beoogde verandering kan bewerkstelligen. Dat is een pittige uitdaging, maar niets doen is geen optie en niet geschoten is altijd mis.

Cruciale voorvragen
Cruciaal is vervolgens de vraag op basis van welke criteria een bepaalde taak aan een decentraal bestuurslichaam wordt toegedeeld. Waarom moest de jeugd- en kinderpsychiatrie naar de gemeente en bijvoorbeeld niet naar een vorm van functioneel bestuur of naar de medische sector, zoals dat ook geldt voor de volwassenpsychiatrie? En waarom moesten er eigenlijk RES-regio’s komen? Was het echt onmogelijk geweest om een energiestrategie te ontwerpen in iedere provincie in een hechte samenwerking tussen provincie en inliggende gemeenten met daarbij een sterke rol van Provinciale Staten en gemeenteraden? Er zijn pro’s en contra’s te bedenken, maar in elk geval had deze voorvraag gesteld moeten worden. Nu hebben de samenstellers van het Klimaatakkoord in feite de regionale energiestrategie bedacht en daar waren vele lieden bij betrokken met weinig verstand van de grondslagen van het Nederlandse decentrale bestuur.

En zo kwam het dat de gemeenteraden in de eerste fase van de regionale energiestrategie nauwelijks positie hebben en dat is een blunder van formaat. Om goede criteria voor taaktoedeling te hebben en om dergelijke voorvragen te kunnen beantwoorden moet er een profiel, een typologie komen van het concept-gemeente, het conceptprovincie, het concept-functioneel bestuur, het concept-regionaal bestuur, et cetera.

Wie krijgt wat, wie doet wat, waarom en onder welke (onder meer financiële) voorwaarden? En er moet een instantie zijn die verantwoordelijk is voor dit type voorvragen en dat is straks de minister van BZK. En bij het samenstellen van bijvoorbeeld het gewenste profiel van de gemeente of provincie moet worden afgewogen of gemeente, provincie en waterschap een echt politiek stelsel met beleidsvrijheid en verkiezingen moeten zijn of dat we op weg gaan naar bijvoorbeeld de gemeente als uitvoeringskantoor van de nationale overheid. In de meest doorgevoerde variant daarvan zijn dan verkiezingen niet meer zinvol en volstaat een lokale raad van toezicht die controleert of de bestuurders hun best hebben gedaan en goed hebben uitgevoerd en beheerd.

Bottleneck
Een belangrijke bottleneck bij taaktoedeling aan decentraal is de vraag wie vaststelt hoeveel geld benodigd is voor adequate uitvoering. Tranentrekkend, onthutsend en in het geheel niet overtuigend was bij de decentralisatie sociaal domein de redenering dat gemeenten veel zuiniger en efficiënter kunnen werken dan provincie en rijksoverheid. Dat type redeneringen moet met wortel en tak worden uitgeroeid. Weg dus met efficiëntiekortingen, opschalingskortingen en vergelijkbare onzin. Maar ook dan blijft de vraag wie vast stelt wat decentrale uitvoering kost.

Dat moet niet meer alleen worden overgelaten aan de vakdepartementen of aan de minister van Financiën. Hier zijn meer objectieve maatstaven nodig en de Wet op het decentraal bestuur – in samenhang met de te wijzigen Financiële-verhoudingswet – schept hier een meer en beter houvast door de kosten van decentralisatievoornemens te laten doorrekenen door een onafhankelijke instantie, bijvoorbeeld het Centraal Planbureau. Ook op die manier kan systematischer en doelmatiger worden bestuurd.

In het Nederlandse openbaar bestuur moeten duizend bloemen kunnen bloeien en zijn allerlei structurele en institutionele fixaties tot mislukken gedoemd, maar een zekere ordening en systematisering door de beoogde Wet op het decentraal bestuur faciliteert juist dat specifieke kenmerk van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. Kortom: doorpakken nu, het momentum is er, alsmede een hoge ‘sense of urgency’.

* Douwe Jan Elzinga is hoogleraar constitutioneel organisatierecht aan de Rijksuniversiteit Groningen