Corona eist meervoudige aanpak

Essay door Kim Putters*

De focus van de crisisaanpak volgt vooral de acute gezondheidscrisis met indicatoren als het aantal besmettingen, beschikbare vaccins en ziekenhuis- en ic-opnames. Maar het welzijn van de samenleving bestaat uit meer dan dat. De coronacrisis is een crisis die zich tegelijkertijd voltrekt in de volksgezondheid, de economie en de samenleving. Dat maakt het een meervoudige crisis, waarbij niet enkel op de korte termijn kan worden gekoerst. De maatschappelijke effecten van corona zijn niet altijd in dagkoersen weer te geven, maar kunnen onzichtbaar groter worden en de schok - bestendigheid van onze samenleving ondermijnen. De meervoudigheid van deze crisis vergt daarom een optimale wisselwerking tussen beleidsmakers, wetenschappelijke onderzoekers en maatschappelijke spelers om tijdig vraagstukken te ontrafelen en geschikte aanpakken te ontwikkelen. Hoe komen we daar?

Allereerst is het zaak om de aard van de crisis in volle omvang in beeld te hebben. Elk aspect van de crisis kent een andere dynamiek en kan op elkaar inwerken. Zo kunnen ziektelast, inkomensverlies en sociale isolatie zich in verschillende mate bij burgers en in regio’s stapelen. De primaire gezondheidscrisis was vanaf het begin manifest aanwezig in onze samenleving, met harde indicatoren als toenemende sterfte en ziektelast. Met het opleven, uitdoven en weer opleven van het virus kent dit verschillende fasen en terugkerende stijgingspercentages.

Voelbaar
De secundaire volksgezondheidseffecten worden merkbaar door afschalen van reguliere zorg, maar ook op individueel niveau in mentale gezondheidseffecten en leefstijlindicatoren. De economische crisis kent fasen met indicatoren als baanverlies, omzetverlies en krimp. Een diepe recessie werd uitgesteld door forse steunmaatregelen van de overheid richting het Nederlandse bedrijfsleven. Op de arbeidsmarkt zijn daarbij specifieke kwetsbare groepen te onderscheiden. De sociale en maatschappelijke effecten ontwikkelen zich deels buiten beeld, maar worden hoe langer de crisis duurt voelbaar voor steeds meer mensen. Indicatoren als eenzaamheid, welbevinden, psychische druk en gezondheid, politiek vertrouwen en draagvlak wegen hier mee.

Ook zien we stigmatisering optreden, zoals in het begin van de crisis mensen met Aziatische achtergrond, later jongeren die regels negeerden of ouderen die een lock-down zouden willen ten koste van anderen. Leefomgevingseffecten zijn deels snel merkbaar, zoals luchtvervuiling en geluidsoverlast vanwege verandering in mobiliteit. Ook de verdeling van de openbare ruimte en woonomstandigheden spelen hier mee. Van terrasruimte voor restaurants om gasten te ontvangen tot het combineren van thuiswerken en schoolgaan in een kleine woning. De overheid moet helder zijn over hoe ze stuurt en wat ze van burgers verwacht. Zeker bij forse ingrepen in de vrijheden en bewegingsruimte van burgers, bedrijven en instellingen. Op basis van welke kennis worden welke maatregelen genomen? Dit vraagt om een heldere rolverdeling tussen overheid, wetenschap en samenleving.

Kennis
Bij een crisis die zo veel verschillende domeinen van ons leven raakt, is het van belang om kennis uit zoveel mogelijk wetenschappelijke disciplines en vakgebieden te betrekken. Voor toekomstgericht en schokbestendig beleid zijn zowel epidemiologen als economen, politicologen, sociale en gedragswetenschappers en vele anderen nodig. Er is grote behoefte aan evidence based policy. Wat levert welke maatregel ons op, terwijl het zicht op de effectiviteit van beleid in een crisissituatie vaak onzeker is. Hierbij kan expert judgement, het verzamelen en wegen van inschattingen van experts, een aanvullende kennisbron zijn.

Ervaringskennis is belangrijk voor uitvoerbaar beleid. De vele initiatieven die bij de eerste golf gestart werden, lieten dat zien. Van boodschappendiensten tot online hulpverlening voor bijvoorbeeld ouderen. Het betrekken van doelgroepen bij het zoeken naar oplossingen is noodzakelijk om mensen mede-eigenaar van de oplossing te laten zijn. De gedragswetenschap helpt te doorgronden hoe mensen bepaald gedrag starten en volhouden, welke rol gewoonten spelen, wat strategieën zijn om vol te houden en wat daarbij de rol van de sociale omgeving is. In een meer rationele benadering heeft de overheid een sterk sturende rol, vanuit de gedachte dat zoveel relevante informatie als mogelijk wordt verzameld en dat op basis daarvan gestuurd kan worden. Dat lukt veelal bij eenvoudige problemen, waarbij iedereen ziet dat ingrijpen noodzakelijk is.

Netwerk
Een aanvullend perspectief is de netwerkbenadering, die de complexiteit van de problemen en de afhankelijkheid van elkaar centraal stelt. Omdat een ieder invloed heeft, bijvoorbeeld in termen van geld, bevoegdheid, informatie of benodigde steun, moeten de partijen samen tot maatregelen zien te komen. Die afhankelijkheden zijn zowel disabling als enabling: ze kunnen in de weg zitten, maar ook tot mede-eigenaarschap leiden. Verruimende instrumenten werken daarbij vaak beter dan opgelegde regels, zoals het stimuleren van best practices en experimenten.

De netwerkbenadering kent risico’s van veelvuldig overleg en fragmentatie, wat we terugzien rond het testen en vaccineren, maar bij overeenstemming is er veelal draagvlak. De reflex vanuit een rationalistisch perspectief is veelal de handhaving te versterken en meer top-down te sturen. De complexiteit en duur van de coronacrisis noodzaakt om meerdere benaderingen tegelijkertijd te hanteren. Dat vergt meervoudig besturen en organiseren, maar ook continu leren, bijsturen en het voorkomen van tegenstrijdige signalen van verschillende bestuurslagen. Daarbij moet de overheid hoeder van de democratische rechtsstaat en van goede publieke dienstverlening zijn. Dat lukt niet zonder de controlerende en mede wetgevende rol van de volksvertegenwoordiging en de onafhankelijke positionering van wetenschappelijke kennis. Ruimte geven aan ‘tegenmacht’ is cruciaal voor een open, transparante, gedragen besluitvorming.

Scherp onderscheid
Het ene probleem is het andere niet en een meervoudige aanpak vraagt erom hier scherp onderscheid in te maken. Enerzijds is de coronacrisis een ongetemd probleem, een wicked problem met onzekerheid over de oorzaken van het vraagstuk en verschil van mening over de aanpak. Een beleidsmaatregel die goed is voor de virusbestrijding kan slecht zijn voor de economie of onze mentale gezondheid. Met het afnemen van eensgezindheid en saamhorigheid in de samenleving kan de ontembaarheid opnieuw worden versterkt.

Daarnaast zijn er tembare problemen, waarbij er veel kennis is over het vraagstuk en overeenstemming over de aanpak met relatief eenvoudige oplossingen. Het niet krijgen van fysiek onderwijs leidt tot leerachterstanden en het niet ontvangen van bezoek in verpleeghuizen versterkt de emotionele eenzaamheid. Dat leidt tot veel draagvlak om onderwijs- en zorginstellingen zo lang mogelijk open te houden en flankerend beleid rond alternatieve leslocaties en contactvormen te ontwikkelen.

Ook zijn er ethische kwesties, waarbij er veel strijd is over het doel en de aanpak. Zoals de vraag of jongeren voor moeten gaan op ouderen als het gaat om ic-behandelingen. Of dat er minder beperkingen opgelegd moeten worden in verpleeghuizen vanwege de emotionele eenzaamheid van ouderen of omdat de overheid zich in het privédomein van burgers mengt.

Middelproblemen zijn er in overvloed, waarbij er overeenstemming is over een probleem, maar weinig kennis over de aanpak. Er is bijvoorbeeld veel overeenstemming over het feit dat het verlies van werk en stageplekken tegengegaan zou moeten worden. Ook willen we andere mogelijkheden om mantelzorg te verlenen en geestelijke gezondheidsproblemen voorkomen. Er is echter niet bij alles bewijs dat interventies werken en elders toepasbaar zijn.

Voor de legitimiteit van handelen is het steeds van belang de goede match te vinden tussen de kenmerken van het (deel)probleem en de inzet van beleidsinstrumenten die de hulpbronnen van burgers en bedrijven kunnen versterken. ‘Een overheid die geen rekening houdt met de begrenzingen van het denk- en doenvermogen van burgers wordt als een onbetrouwbare overheid gezien’, aldus de WRR.

Persoonlijk kapitaal
Het beïnvloeden van persoonlijk kapitaal, de gezondheid van mensen, gaat over het terugdringen van het aantal besmettingen, maar ook over negatieve effecten op fysiek en geestelijk welzijn en eenzaamheid. Waar het economische hulpbronnen betreft, gaat het om maatregelen gericht op inkomen en onderwijs, vanwege de relatie die studie en beroep hebben met de inkomensposities van mensen. Denk aan om- en bijscholing, stages, zij-instroom en inkomen- of bedrijfssteun. Inzet op het sociaal kapitaal helpt mensen aan netwerken voor zorg en ondersteuning of hen te helpen aan stageplekken of een baan. Zorgen voor elkaar gaat over meer dan een moreel appel, daar is ondersteuning bij nodig. De inzet van nieuwe technologie, het aanleren van (digitale) vaardigheden, maar ook het tegengaan van stigma’s zijn voorbeelden van het sturen op culturele hulpbronnen.

Het tegengaan van stigma en discriminatie op de arbeidsmarkt of in het sociaal leven kan van belang zijn om de crisis vol te houden en niet te vereenzamen of in psychische druk te geraken. Maar muziek, toneel of museumbezoek zijn van belang voor een verbonden samenleving. De economische beleidsinstrumenten beogen gedrag te prikkelen via subsidies, belastingen, sancties, beloningen of heffingen. De communicatieve instrumenten doen dit onder meer via het delen van informatie, het toepassen van overtuigingskracht en transparantie bieden over besluiten en afwegingen.

De juridische instrumenten zijn gericht op geboden en verboden via wet- en regelgeving, convenanten of overeenkomsten waarin rechten en plichten worden verankerd. In alle gevallen is naleving en handhaving belangrijk en ook dat kan op meer en minder dwingende manieren, bijvoorbeeld via overtuiging, geldboetes of vrijheidsberoving.

Bewustzijn
In een crisis is het belangrijk om voldoende oog te houden voor wat fatsoen, sociaal minimum, rechtvaardigheid en menswaardigheid betekenen. Nood breekt wet, maar vraagt bewustzijn over de normerende werking van de crisisaanpak. Wat ziet de overheid als goed of rechtvaardig? En wat is ‘normaal’ als alle kaders langere tijd vloeibaar zijn? De norm van wat we goed vinden kan snel verschuiven.

Zo is niet alle online onderwijs goed onderwijs. Bovendien is het schoolgebouw een belangrijke ontwikkel- en ontmoetingsplek. De planbureaus adviseerden eerder om terughoudend te zijn met begrippen als ‘anderhalvemetersamenleving’ en ‘het nieuwe normaal’, omdat niet iedereen zich aan die afstand kan houden en het onwenselijk is beleid vast te zetten in iets wat menselijk gezien niet normaal is.

Een meervoudige crisis vraagt om een meervoudige aanpak. Met de blik niet alleen gericht op crisisbeleid, maar op crisisbestendig beleid dat op de middellange termijn bijdraagt aan een meer schokbestendige samenleving. Dat biedt perspectief. Niet louter vanuit virusbestrijding, maar ook vanuit wat huishoudens, bedrijven en burgers dagelijks nodig hebben en drijft.

Een goede en betrouwbare wisselwerking tussen onderzoek (wat weten we?), beleid (wat kunnen we?), samenleving (wat willen we) en politiek (wat moeten we?) is cruciaal, maar komt niet vanzelf. Openheid en responsiviteit van alle betrokkenen is onmisbaar om tunnel-denken te voorkomen. Dat is geen louter technische exercitie. Het vergt moed om grenzen te stellen waar wetenschap eindigt en politiek begint. Laat 2021 een moedig jaar zijn.

* Kim Putters, directeur Sociaal en Cultureel Planbureau