Een Wobverzoek: is het document voor intern beraad?

Mr. F.I.M. (Fatou) Tevette

Op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) kan iedereen bij een bestuursorgaan informatie opvragen over een bestuurlijke aangelegenheid. Een dergelijk ‘Wob-verzoek’ moet worden gehonoreerd door het bestuursorgaan met inachtneming van onder andere artikel 11 van de Wob. Dit artikel bepaalt onder meer dat wanneer een document is opgesteld ten behoeve van intern beraad, er geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

In enkele recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS 22 mei 2013, LJN: CA0664; AbRvS 12 juni 2013, LJN: CA2883) is nog eens bevestigd in welke gevallen hiervan sprake is. In de uitspraken is verzocht om openbaarmaking van onder andere adviezen over het verlenen van vergunningen en de daaraan te verbinden voorwaarden voor specifieke evenementen, en van notulen van overleggen. De rechtbank merkte deze verstrekte adviezen van zowel interne als externe organisaties en de notulen van de overleggen niet aan als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad.

De Raad van State bevestigt in de uitspraken echter dat het interne karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Als de opsteller van het document de bedoeling heeft gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid, is het document opgesteld ten behoeve van intern beraad. Dit geldt ook voor documenten die met dezelfde bedoeling zijn opgesteld maar afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren. Het interne karakter van het beraad komt echter te vervallen, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. De Raad van State oordeelt dat in dit geval zowel de reacties van de interne als externe organisaties zijn gegeven met het oog op oordeelsvorming door de burgemeester over de aanvraag voor vergunningen voor het specifieke evenement. De geraadpleegde externe organisaties worden bovendien niet bij elk te organiseren evenement gevraagd om advies. Per evenement wordt, afhankelijk van de aard van het evenement, bezien welke externe organisatie om advies wordt gevraagd. De adviezen van de externe organisaties hebben daarom niet het karakter van gestructureerd overleg, aldus de Raad van State. Met andere woorden, alle betrokken adviezen van zowel de interne als externe organisaties zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.

Over de notulen is geoordeeld dat die bestemd zijn voor de deelnemers van de overleggen die hebben plaatsgevonden. De samenstelling van de deelnemers verschilt per overleg en per te organiseren evenement. Daarom hebben de overleggen volgens de Raad van State evenmin het karakter van gestructureerd overleg en zijn de notulen ook aan te merken als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad. Daarnaast stelt de Raad van State vast dat persoonlijke beleidsopvattingen niet noodzakelijkerwijs herleidbaar hoeven zijn tot individuele personen. De adviezen opgesteld door ‘de organisaties’ bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. Dat deze opvattingen niet herleidbaar zijn tot één persoon maakt geen verschil.

Uit de genoemde uitspraken volgt helder dat het interne karakter van documenten wordt bepaald door het doel waarmee deze documenten zijn opgesteld. De vraag of de documenten afkomstig zijn van interne of externe organisaties is dus niet relevant, zolang het interne karakter van het beraad behouden blijft. Verder blijkt uit de uitspraken dat ook documenten van organisaties (dus niet specifieke personen) persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten. Overigens, als sprake is van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, betekent dit natuurlijk niet per se dat er helemaal geen informatie openbaar hoeft te worden gemaakt. Feitelijke informatie die niet zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11 van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staat, moet openbaar worden gemaakt.