Ambtelijke rechtspositie anno 2017

Mr. drs. L.H. (Luc) Janssen

In de vorige Capra Concreet heb ik de laatste stand van zaken omtrent het wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren uiteengezet. In deze bijdrage ga ik dieper in op de rechtspositie van ambtenaren voor het geval het wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt aangenomen. Ondanks de ambitie om nog voor de Provinciale Statenverkiezingen van 18 maart 2015 over het wetsvoorstel te stemmen, duidt de lege agenda van de behandelende Eerste Kamercommissie erop dat dit niet meer voor het zomerreces zal gebeuren. Desalniettemin is het interessant om te bezien hoe de rechtspositie van ambtenaren eruit komt te zien als de normalisering een feit is, naar verwachting in 2017.

Rechtspositie in lagen

De (oorspronkelijke) indieners van het wetsvoorstel hebben voor de toekomstige rechtspositie van ambtenaren een constructie geschetst die uit vier lagen bestaat (Kamerstukken II 2011-2012, 32 550, nr. 8). De onderste laag is van algemene aard en de lagen daarboven hebben telkens een meer bijzonder karakter.

De eerste, onderste laag is van toepassing op alle werknemers, dus zowel die in de  publieke als in de private sector. Deze laag bevat de voor alle werknemers geldende algemeen verbindende voorschriften, zoals het Burgerlijk Wetboek, de Arbeidstijdenwet, de Arbeidsomstandighedenwet en de socialezekerheidswetgeving.

Ook de tweede laag geldt voor alle werknemers. Deze laag omvat de collectieve en individuele arbeidsovereenkomsten. Bij cao kunnen afspraken worden gemaakt over aangelegenheden die niet in het Burgerlijk Wetboek zijn geregeld. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om het als gevolg van de normalisering verdwijnende ambtelijk tuchtrecht te behouden, door daaromtrent afspraken te maken in cao’s. Tevens kan daar waar dat is toegestaan worden afgeweken van het Burgerlijk Wetboek. De gelijkheid tussen werknemers betreft overigens alleen de juridische structuur, oftewel de systematiek van het sluiten van overeenkomsten. De inhoud van deze overeenkomsten zal uiteraard niet voor alle werknemers gelijk zijn.

Enigszins ten overvloede geven de indieners aan dat het de bedoeling is dat de twee onderste lagen, waarin de arbeidsvoorwaarden zijn geregeld voor alle werknemers, inclusief ambtenaren, van privaatrechtelijke aard zullen zijn.

De ambtelijke status

Vanaf de derde laag, die door de indieners ‘ambtelijke status’ wordt genoemd, wijkt de rechtspositie van ambtenaren af van die van andere werknemers. Deze laag wordt namelijk gevormd door de Ambtenarenwet. Na normalisering bevat deze wet met name bepalingen ten aanzien van integriteit, de beperking van grondrechten en vertrouwensfuncties. Deze bepalingen worden niet gezien als arbeidsvoorwaarden, maar als publiekrechtelijke voorschriften, die niet via onderhandelingen, maar door politieke besluitvorming tot stand komen.

De Ambtenarenwet vormt in de ogen van de indieners van het wetsvoorstel het belangrijkste juridische instrument voor de borging van het bijzondere karakter van de arbeidsverhouding tussen de overheidswerkgever en het ambtenarenkorps. Onder andere de bepaling waarin staat dat een ambtenaar zich als een goed ambtenaar dient te gedragen wordt gehandhaafd. Hetzelfde geldt voor de  verplichting voor ambtenaren om de  ambtseed of belofte af te leggen. Hierin zien de indieners namelijk het hart van de ‘nieuwe ambtelijke status’.

Tot slot is er sprake van een vierde, eveneens publiekrechtelijke laag. Waar de eerste, tweede en derde laag van toepassing zijn op iedere ambtenaar,  geldt deze laatste laag slechts voor een beperkt aantal ambtenaren. Het betreft bijzondere bevoegdheden die door wettelijke voorschriften of door besluiten van bestuursorganen aan bepaalde ambtenaren kunnen worden toegekend. Dit gebeurt door middel van attributie of delegatie. Deze mogelijkheden bestaan reeds en het wetsvoorstel brengt daar geen verandering in. De indieners merken op dat het openbaar gezag naar hun mening slechts langs publiekrechtelijke weg, en daarmee in principe eenzijdig, kan worden toegekend.

Conclusie

Als het wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren door de Eerste Kamer wordt aangenomen, komt de uit verschillende lagen opbouwde ambtelijke rechtspositie er anno 2017 als volgt uit te zien:

4. Attributie en mandaat – bepaalde ambtenaren
3. Ambtenarenwet – alle ambtenaren
2. (Collectieve) arbeidsovereenkomsten – alle werknemers
1. Burgerlijk Wetboek e.a. – alle werknemers
Als gevolg van de normalisering zal de ambtelijke rechtspositie anders worden vormgegeven dan nu het geval is. Een gedegen voorbereiding op deze verandering is noodzakelijk. Hierbij is Capra, met ruim 85 jaar bewezen expertise, uw partner. Wij blijven u van de ontwikkelingen op de hoogte houden.