De WWZ: een feest van herkenning voor beoefenaren van het ambtenarenrecht

Mr. G.H. (Gerdin) Boelens   De Eerste Kamer heeft op 10 juni 2014 de Wet Werk en Zekerheid aangenomen. Deze wet brengt ingrijpende wijzingen aan in de rechtspositie van de werknemer met een tijdelijk contract, het ontslagrecht en de Werkloosheidswet. Met uitzondering van de wijzigingen van de Werkloosheidswet heeft de WWZ geen rechtstreekse gevolgen voor de overheidswerkgevers met ambtelijk personeel, een belangrijk deel van de clientèle van Capra Advocaten. De wet is immers niet van toepassing op ambtenaren en op grond van artikel 7:615 BW in principe ook niet op zogeheten arbeidscontractanten. Toch doen overheidswerkgevers er goed aan aandachtig kennis te nemen van de WWZ. 

Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren

De wetgever lijkt namelijk de smaak te pakken te hebben en heeft het voornemen het ambtenarenrecht te “normaliseren”. Daartoe is het Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren ingediend. Dit beoogt ambtenaren onder de werking van Titel 10 Boek 7 BW te brengen. Het wetvoorstel is inmiddels bij de Eerste Kamer in behandeling en hoewel diverse senaatfracties kritische vragen hebben gesteld, is de algemene verwachting dat het zal worden aangenomen. Indien het voorstel inderdaad wet wordt, dan wordt de aanstelling van rechtswege omgezet in een arbeidsovereenkomst. Dat zal met een “big bang” plaatsvinden, vermoedelijk per 1 juli 2017. Vanaf dat moment vallen ambtenaren onder het door (de WWZ gewijzigde) civiele arbeidsrecht. Overheidswerkgevers zullen zich daar op moeten voorbereiden. Werk aan de winkel dus voor de P&O-afdelingen. Het goede nieuws daarbij is dat bij lezing van de WWZ de indruk ontstaat dat de opstellers zich hebben laten inspireren door het ambtenarenrecht zoals wij dat nu kennen. Er is op belangrijke onderdelen een gelijkenis.   Semi-gesloten ontslagstelsel De eerste gelijkenis tussen de WWZ en het ambtenarenrecht betreft het systeem van ontslaggronden. Het huidige ontslagstelsel in het arbeidsrecht kan worden getypeerd als (1) duaal, (2) preventief en (3) open. Duaal (1) vanwege de keuzemogelijkheid ontslag te verlenen via opzegging (in de regel na daartoe verleende toestemming van UWV) of ontbinding door de kantonrechter, preventief (2) vanwege het feit dat geen ontslag kan worden verleend anders dan met (voorafgaande) instemming van UWV of de kantonrechter en tot slot open (3) vanwege de gehanteerde open ontslaggronden. Opzegging is niet aan nadere wettelijke gronden gebonden en ontbinding kan ook plaatsvinden op basis van de algemene gronden ‘dringende reden’, ‘verandering in omstandigheden’, dan wel ‘wanprestatie’.

Aan dit open stelsel maakt de WWZ een einde. Het nieuwe stelsel kan als semi-gesloten worden omschreven. Dit is neergelegd in het nieuwe artikel 7:669 BW. Daarin is bepaald dat opgezegd kan worden vanwege één van de in dat artikel genoemde gronden. Dit betreft, vereenvoudigd weergegeven, de gronden (a) reorganisatie, (b) arbeidsongeschiktheid vanwege ziekte, (c) veelvuldig ziekteverzuim, (d) disfunctioneren “anders dan”, (e) verwijtbaar handelen of nalaten van de werknemer, (f) gewetensbezwaren, (g) verstoorde verhoudingen en (h) andere gronden. Beoefenaren van het ambtenarenrecht zullen deze indeling herkennen. Nagenoeg alle sectoren binnen de overheid kennen sinds jaar en dag een semi-gesloten stelsel.  Een blik op bijvoorbeeld de CAR/UWO in de gemeentelijke sector leert dat hoofdstuk 8 – met artikel 8:3 (reorganisatie), 8:4 en 8:5 (arbeidsongeschiktheid vanwege ziekte), 8:6 (disfunctioneren “anders dan”), en 8:8 (verstoorde verhoudingen en andere gronden” en 8:13 (verwijtbaar handelen of nalaten van de werknemer) – in hoge mate overeenkomt met het nieuwe artikel 7:669 BW.   Verruimde mogelijkheid van hoger beroep De tweede gelijkenis betreft de verruimde mogelijkheid van hoger beroep. In het huidige arbeidsrecht geldt dat tegen de ontbindingsbeschikking op grond van artikel 7:685 BW in de regel geen hoger beroep kan worden ingesteld. Daardoor kan men ontslagen worden, zonder dat de mogelijkheid bestaat het ontslag door een hogere rechter te laten toetsen. Voortaan – per 1 juli 2015 – kan ook de werknemer wiens arbeidsovereenkomst wordt ontbonden hoger beroep en beroep in cassatie instellen. In geval van ontbinding kan het ontslag dus voortaan in drie instanties aan een rechter worden voorgelegd. In geval van opzegging betreft het – UWV meegerekend – liefst vier instanties, waarvan drie rechterlijke waar het ontslag aan kan worden voorgelegd. De ambtenaar moet het doen met de bestuurlijke voorprocedure (bezwaar) en de rechtbank (beroep) en Centrale Raad van Beroep (hoger beroep). Kortom, het nieuwe arbeidsrecht steekt het ambtenarenrecht wat betreft mogelijkheden een ontslag aan te vechten in de volle breedte naar de kroon.   Regels over opzegging vanwege reorganisatie Ook omtrent de regels over opzegging vanwege reorganisatie doet – in de derde plaats- zich een gelijkenis voor. Onder het huidige arbeidsrecht dient de werkgever, voordat kan worden opgezegd, te beschikken over een ontslagvergunning. Deze moet worden aangevraagd bij UWV. De regels waaraan de Ontslagcommissie van UWV dit verzoek toetst zijn vastgesteld in het BBA, het Ontslagbesluit en de Beleidsregels Ontslagtaak UWV. Deze route en regels zijn dwingendrechtelijk voorgeschreven. Onder de WWZ – ook dit onderdeel treedt in werking met ingang van 1 juli 2015 – wordt dienaangaande de mogelijkheid van zelfregulering ingevoerd. Cao-partijen mogen dan dus zelf een ontslagcommissie instellen en ontslagregels vaststellen. De commissie moet wel  “onafhankelijk en onpartijdig” zijn. Voorts mogen cao-partijen zelfstandig regels over de ontslagvolgorde overeenkomen. Op die manier is het bij wijze van voorbeeld toegestaan om ook in geval van een ongewijzigde functie (maar verminderde formatie) te selecteren op basis van geschiktheid en kwaliteit in plaats van op basis van het afspiegelingsbeginsel.

In het ambtenarenrecht geldt iets dergelijks al. Op grond van de Ambtenarenwet moet het bevoegd gezag regels vaststellen over onder andere ontslag. In sommige gevallen gebeurt dat op sectoraal niveau (het Rijk), maar in veel gevallen (provincies, gemeenten en waterschappen) schrijft de sectorale arbeidsvoorwaardenregeling slechts voor dat het bevoegd gezag – dus op lokaal niveau – met de vakorganisaties overleg dient te voeren over de ontslagvolgorde in geval van reorganisatie. En hoewel het ambtenarenrecht geen preventieve ontslagtoets kent, worden in geval van reorganisatieontslag in de regel de nodige commissies in stelling gebracht die vergelijkbaar zijn met de -“onafhankelijk en onpartijdige”- cao-commissie van artikel 7:671a BW.   Ruimere termijnen van het arbeidsrecht worden ingeperkt Tot slot geldt – in de vierde plaats- dat de ruimere termijnen van het arbeidsrecht sterk worden ingeperkt. Indien een werknemer zijn ontslag wil aanvechten, dan moet hij dat per 1 juli 2015 binnen 2 maanden doen. Dit is een wettelijke vervaltermijn die door de rechter ambtshalve wordt getoetst. Deze termijn kan niet gestuit worden, dus moet binnen de genoemde korte periode een procedure aanhangig zijn gemaakt. Ook op dit punt dringt de vergelijking met het ambtenarenrecht zich op. Daarin geldt immers dat de ambtenaar zijn ontslag binnen zes weken kan c.q. moet aanvechten (door bezwaar te maken). Ook deze termijn is van openbare orde en wordt door de bestuursrechter ambtshalve getoetst.   Advocaat Capra thuis in ambtenarenrecht en arbeidsrecht Ter afsluiting kan worden opgemerkt dat ingevolge de WWZ het arbeidsrecht wat betreft het semi-gesloten stelsel van ontslaggronden, de mogelijkheid van beroep en hoger beroep, de mogelijkheid van het instellen van een eigen ontslagcommissie en ontslagregels en de korte termijnen inzake het aanvechten van het ontslag, grote gelijkenissen gaat vertonen met het ambtenarenrecht. Natuurlijk bestaan er ook essentiële verschillen. Voor de advocaten van Capra geldt in ieder geval dat zij op beide terreinen thuis zijn.