Schrapping dwangsom uit Wet openbaarheid van bestuur

Mr. E.A.M. (Esther) van Gaal

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) regelt het recht voor burgers op informatie van de overheid. Hierbij is het uitgangspunt dat overheidsinformatie altijd openbaar is, tenzij de Wob of andere wetgeving bepaalt dat de gevraagde informatie niet geschikt is om openbaar te maken.

Een Wobverzoek

Het verzoek tot openbaarmaking van bepaalde overheidsinformatie wordt aangemerkt als een Wob-verzoek. In beginsel kan iedereen een Wob-verzoek indienen. Er hoeft daarbij geen specifiek belang gesteld te worden en een dergelijk verzoek is vormvrij. Een Wob-verzoek kan zelfs mondeling worden ingediend. De enige eis is dat de informatie waarom wordt verzocht een ‘bestuurlijke aangelegenheid betreft’ en is neergelegd in documenten.

Dwangsom

Een Wob-verzoek is dan ook snel en eenvoudig ingediend. Uiteraard is het goed dat burgers op deze wijze informatie bij de overheid kunnen opvragen. De afgelopen jaren lijkt het erop dat er sprake is van een sterke toename van het aantal Wob-verzoeken. Het vermoeden bestaat dat dit verband houdt met de mogelijkheid om een dwangsom te verkrijgen wanneer het bestuursorgaan niet tijdig op het verzoek beslist. In de huidige Wob staat namelijk dat overheden binnen in beginsel vier weken op een verzoek moeten reageren. Zo niet, dan kan de indiener van het Wob-verzoek een dwangsom eisen die tot 1.260 euro kan oplopen.

Als gevolg van dit oneigenlijk gebruik van de Wob, worden overheidsorganen op kosten gejaagd. Zo wordt er extra menskracht ingezet om een Wob-verzoek binnen de gestelde termijn te behandelen om een dwangsom te voorkomen. Voorts kan de totale dwangsom bij niet tijdig beslissen 1.260 euro bedragen ex artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens de VNG, maar ook het kabinet, wordt op grote schaal misbruik van de Wob gemaakt.

Misbruik Wob

Een bestuursrechtelijke bevoegdheid kan, zo volgt uit artikel 3:13 juncto artikel 3:15 van het Burgerlijk Wetboek (BW), onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met een ander doel dan waarvoor zij is verleend, met het doel een ander te schaden of door haar uit te oefenen terwijl daarvan had moeten worden afgezien vanwege de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad. De aard van de verhouding tussen de overheid en de burger, een rechtsbetrekking tussen feitelijk twee verschillende partijen – één die het algemene belang behartigt binnen de grenzen van het democratisch bestel, en de ander die opkomt voor naar eigen inzicht, op individueel niveau bepaalde belangen – maar die ondanks die verschillen in een wederkerige verhouding tot elkaar staan, dienen derhalve met elkaars positie rekening te houden (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, MvT, p. 13). Het is die relatie die volgens de bestuursrechter met zich brengt dat niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van de uitoefening van bestuursrechtelijke bevoegdheden. In de literatuur is echter recent geopperd dat de bestuursrechter zich hierin wat kritischer mag opstellen.

Ter illustratie wijs ik op de uitspraak d.d. 12 december 2013 van de meervoudige kamer van de Rechtbank Rotterdam (Gemeentestem 2014, 57). In deze zaak ging het om de gevoegde behandeling van een aantal Wob-verzoeken, gedaan aan de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (verweerder), in het kader van opgelegde verkeersboetes. Blijkens de website van de gemachtigde zou hij erin gespecialiseerd zijn ontvangers van verkeersboetes (op ‘no cure no pay’-basis) bij te staan en alle daarvoor benodigde werkzaamheden uit te voeren, waaronder het opvragen van informatie en het starten van bezwaar- en beroepsprocedures. Alleen al in 2013 had deze gemachtigde namens ongeveer 300 cliënten meer dan 1.000 Wob-verzoeken bij verweerder ingediend.

Meer specifiek ging het er in deze zaak om dat de gemachtigde namens zijn cliënt administratief beroep tegen een verkeersboete had ingesteld en een Wob-verzoek had ingediend. De gemachtigde had vervolgens namens zijn cliënt de volgende stappen gezet:

• verweerder in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op zijn Wob-verzoek;
• na het verstrijken van de termijn verzocht om vaststelling van een dwangsom;
• vervolgens beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn Wob-verzoek;
• bezwaar gemaakt tegen de weigering van verweerder om de verschuldigdheid van een dwangsom vast te stellen;
• na de inhoudelijke beslissing op het Wob-verzoek bezwaar gemaakt;
• verweerder in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op bezwaar;
• na het verstrijken van de termijn verzocht om vaststelling van een dwangsom;
• tot slot beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op  bezwaar en de verschuldigdheid van het vaststellen van een dwangsom.

De Rechtbank overwoog dat de grote hoeveelheid correspondentie van de zijde van de gemachtigde bij verweerder tot vertraging in de verwerking en afdoening had geleid, als gevolg waarvan verweerder in beginsel verschuldigd was dwangsommen te betalen. Naar het oordeel van de Rechtbank was echter sprake van misbruik van recht in de zin van artikel 3:13 BW. De hoeveelheid verzoeken dienden volgens de Rechtbank uitsluitend om de voortgang van de afdoening door verweerder te frustreren en op die manier dwangsommen te incasseren. De Rechtbank overwoog dat het niet de bedoeling van de wetgever kon zijn geweest dat een dergelijke niet te rechtvaardigen handelwijze werd beloond met het innen van grote hoeveelheden dwangsommen uit de publieke kas. De beroepen werden dan ook niet-ontvankelijk verklaard. Mijns inziens een bevredigende uitspraak. Neemt niet weg dat tegen deze uitspraak hoger beroep is ingesteld. Ik ben benieuwd op welke wijze de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hierover zal oordelen.

Wetsvoorstel afschaffen dwangsom Wob

Teneinde het oneigenlijk gebruik van de Wob tegen te gaan, heeft minister  Plasterk (Binnenlandse Zaken) onlangs, in een brief van 25 juni 2014 aan de Tweede Kamer, laten weten dit najaar ernaar te streven een wetsvoorstel tot wijziging van de Wob in te dienen, waarin de dwangsom wordt geschrapt. Dit neemt echter niet weg dat, zo is door minister Plasterk benadrukt, bestuursorganen in het belang van een goede en democratische bestuursvoering (nog steeds) zo spoedig mogelijk moeten beslissen op verzoeken om informatie. In zijn contacten met bestuursorganen en koepelorganisaties zal minister Plasterk hieraan nadrukkelijk aandacht besteden.

Naast het uitzonderen van alle Wob-verzoeken van de dwangsomregeling, ziet het kabinet reden voor enkele aanvullende maatregelen. Deze maatregelen hebben betrekking op de situatie waarin niet binnen de in de Wob vastgelegde termijn op het verzoek wordt beslist, in het bijzonder in die gevallen waarin de omvang of de complexiteit van het verzoek daaraan in de weg staat. Ingevolge artikel 4:15, tweede lid, onder a, van de Awb kan de beslistermijn worden opgeschort voor zover de verzoeker daarmee instemt. Bij omvangrijke of complexe Wob-verzoeken ligt het dan ook primair op de weg van het bestuursorgaan en de verzoeker om in onderling overleg te komen tot een bij het Wob-verzoek passende beslistermijn, indien de wettelijke beslistermijn te kort blijkt. Hoewel een goede communicatie tussen bestuursorgaan en verzoeker veelal zal leiden tot overeenstemming, blijft het mogelijk dat overeenstemming uitblijft en de Wob-verzoeker rechtstreeks beroep instelt bij de bestuursrechter vanwege het niet tijdig nemen van een besluit. Om onbillijkheden te voorkomen is het in een dergelijk geval wenselijk dat de bestuursrechter, in afwijking van de in artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb genoemde termijn van twee weken, een op het verzoek afgestemde termijn kan vaststellen waarbinnen het bestuursorgaan – op straffe van een dwangsom – op het Wob-verzoek moet beslissen.

Is het door de verzoeker ingestelde beroep gegrond, dan komt hij op grond van de Awb in aanmerking voor vergoeding van het door hem betaalde griffierecht en van de eventueel gemaakte proceskosten. Indien aannemelijk is dat de opstelling van verzoeker ertoe heeft geleid dat geen overeenstemming is bereikt over de opschorting van de beslistermijn, kan het echter onbillijk zijn als hij voor die vergoedingen in aanmerking zou komen. Het kabinet is dan ook van oordeel dat de bestuursrechter, de omstandigheden van het geval in aanmerking nemend, in afwijking van het bepaalde in de Awb deze vergoedingen achterwege moet kunnen laten.

‘Met deze maatregelen wordt een voor bestuursorgaan en verzoeker passende oplossing geboden voor de knellende beslistermijn bij omvangrijke of complexe Wob-verzoeken. Daarnaast nemen deze maatregelen de prikkel weg om omvangrijke Wob-verzoeken in te dienen gericht op het innen van proceskostenvergoeding of – door de rechter vastgestelde – dwangsommen’, aldus minister Plasterk in zijn brief aan de Kamer.

Het is te hopen dat hiermee inderdaad het oneigenlijk gebruik van de Wob wordt tegengegaan. In ieder geval is gemeentekoepel VNG blij dat de dwangsom uit de Wob wordt geschrapt.

Indien u meer wilt weten over dit onderwerp, kunt u uiteraard altijd met mij contact opnemen of één van de andere advocaten van Capra.