Kopie van Wat verandert er door de ‘Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector’?

Mr. drs. M.L.M. (Mark) van de Laar

Op 13 november 2012 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel ‘normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector’ (WNT) aangenomen. Per 1 januari 2013 treedt de wet in werking. Wat gaat er veranderen? Waar moet u rekening mee houden en hoe ziet het overgangsrecht er uit? Vragen die in dit artikel beantwoord zullen worden.

Van wetsvoorstel tot wet
Op 6 december 2011 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel ‘normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector’ (WNT) aangenomen. Mijn collega Jan Blanken heeft begin dit jaar al een artikel over dit wetsvoorstel geschreven. Op 13 november 2012 heeft de Eerste Kamer het voorstel unaniem aangenomen: het wetsvoorstel is wet geworden.   De WNT is inmiddels op 23 november 2012 geplaatst in het Staatsblad 2012, 583. De WNT treedt per 1 januari 2013 in werking (Staatsblad 2012, 584). Hiermee is een zeer lang wetgevingstraject, van 10 jaar, afgerond.

Inhoud WNT
De WNT bevat vooral een regeling over de hoogte van de bezoldiging en de ontslagvergoeding van topfunctionarissen, en ook over de openbaarmaking van deze gegevens. Zoals de wet aangeeft geldt deze voor de publieke en semipublieke sector. De WNT bevat ook bepalingen over handhaving van de wet. Met de WNT is de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens ingetrokken.

Hierna wordt ingegaan op enkele aspecten van de WNT, in het bijzonder op de begrippen topfunctionaris, bezoldiging en uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband. Ook het overgangsrecht komt aan de orde. Het zal blijken dat er – vooral ten aanzien van de ambtenaar – vragen resteren, zodat er naar onze verwachting nog de nodige discussie zal ontstaan over de WNT en de uitvoering daarvan.

In het recente regeerakkoord VVD-PvdA van 29 oktober 2012 is opgenomen dat de WNT aangescherpt zal worden. Wat zullen de gevolgen daarvan zijn?

Voor wie geldt de WNT?
De WNT is van toepassing op topfunctionarissen. De WNT bevat een uitgebreide definitie van dit begrip. De memorie van antwoord aan de Eerste Kamer van 16 juli 2012 geeft daarover aan:  
“Artikel 1.1, onderdeel b, betreft inderdaad de begripsomschrijving van het begrip «topfunctionaris». Bij een deel van de sectoren zijn in artikel 1.1, onderdeel b. de functies opgesomd die onder dit begrip vallen. Voor zover het organisaties betreft waarbij de functies niet met name worden genoemd, gaat het bij topfunctionarissen om a. de leden van het hoogste uitvoerende orgaan (de bestuurders); b. de leden van het hoogte toezichthoudende orgaan (de toezichthouders); c. de hoogste onderschikte of de leden van de groep hoogste onderschikten en d. degene of degenen belast met de dagelijkse leiding. Anders dan de leden van de PvdA-fractie menen, vallen dus ook leidinggevenden die niet behoren tot het hoogste uitvoerende orgaan onder de reikwijdte van de wet, mits sprake is van leidinggevenden op het hoogste niveau en leidinggevenden belast met de dagelijkse leiding. Te denken valt hier aan het managementteam. Het voorgaande betekent dat in het normale geval per organisatie meerdere personen als topfunctionaris kunnen worden aangemerkt; het gaat hierbij om personen die mede leiding geven aan de hele organisatie. Of een persoon als topfunctionaris wordt aangemerkt, zal afhangen van de organisatie van de desbetreffende instelling. Een decaan zal in het algemeen niet als topfunctionaris kunnen worden aangemerkt. Deze geeft immers uitsluitend leiding aan een onderdeel van de universiteit.”

Voor de sectoren waarvoor de wet expliciet benoemt wie als topfunctionaris worden beschouwd, is er geen onduidelijkheid. Duidelijk is dat bijvoorbeeld in de sector gemeenten de gemeentesecretaris en de griffier onder de WNT vallen. Dit is expliciet zo bepaald. Maar in sectoren waarbij de functionarissen niet expliciet zijn benoemd, is er lang niet in alle situaties direct een passend antwoord te geven. In de jurisprudentie zal het begrip daarom mede inhoud gegeven worden.

Volgens een uitspraak van de kantonrechter Utrecht van 30 augustus 2012 (LJN: BX6449), anticiperend op de WNT, valt in ieder geval de niet-statutair directeur van een werkmaatschappij, in casu van Mitros Wonen, hier niet onder. Volgens de kantonrechter is het immers onvoldoende aannemelijk dat het gaat om een ondergeschikte die mede leiding geeft aan de hele organisatie. In de literatuur is overigens de stelling ingenomen dat bijvoorbeeld leden van een MT en afdelingshoofden daar weer wel onder vallen.

Bezoldiging
Het begrip ‘bezoldiging’ is in de WNT omschreven als:
“de som van de beloning, de sociale verzekeringspremies, de belastbare vaste en variabele vergoedingen en de beloningen betaalbaar op termijn”. 

In de WNT is een beloningsgrens opgenomen van € 187.340, - bruto per jaar, te vermeerderen met sociale verzekeringspremies. In aanvulling daarop mag de topfunctionaris slechts een maximale, belaste onkostenvergoeding van € 8.069, - bruto ontvangen en mag aan beloningen betaalbaar op termijn (bijvoorbeeld pensioenlasten) maximaal € 33.190, - worden toegekend (bedragen per 1 januari 2013).

Er is pas sprake van overschrijding van het bezoldigingsmaximum als de totale bezoldiging (exclusief sociale verzekeringspremies en een onbelaste onkostenvergoeding) meer bedraagt dan € 228.599, - bruto.

Uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband
Onder dit begrip verstaat de WNT:
“de som van uitkeringen bij beëindiging van het dienstverband en beloningen betaalbaar op termijn die betrekking hebben op de beëindiging van het dienstverband, met uitzondering van uitkeringen die voortvloeien uit een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst of een wettelijk voorschrift”.

Voor topfunctionarissen geldt een maximum voor contractuele ontslagvergoedingen van een jaarsalaris, met een maximum van € 75.000, - bruto.

De vraag is wat onder ‘uitkeringen’ verstaan moet worden. Duidelijk is dat daaronder de beëindigingvergoeding valt waarover werkgever en topfunctionaris bij voorbaat afspraken maken. Vast staat ook dat – zo blijkt uit antwoorden van de Minister in de Tweede Kamer - de mogelijke bovenwettelijke aanspraken bij werkloosheid niet als een ontslagvergoeding worden beschouwd. Dat is expliciet aangegeven in de Kamerstukken. Niet duidelijk is echter of voor een afkoop van uitkeringsrechten ook de norm van €75.000,-- zal gelden.

Overgangsrecht
Het overgangsrecht is uitvoerig en gecompliceerd. Het komt er kort gezegd op neer dat bestaande bezoldigingsafspraken (inclusief een contractuele beëindigingvergoeding) vier jaar gerespecteerd worden na inwerkingtreding van de WNT, gevolgd door een afbouw van het bovenmatige deel in vier stappen (in drie jaar).

Peildatum voor het overgangsrecht is 6 december 2011. Indien een dienstverband voor bepaalde tijd na die datum wordt verlengd of een (bestuurlijke) herbenoeming plaatsvindt, valt die verlenging of herbenoeming niet onder het overgangsrecht.

Als er binnen een bestaand dienstverband na 6 december 2011 en vóór inwerkingtreding van de WNT (1 januari 2013) nieuwe bezoldigingsafspraken zijn gemaakt die de WNT-grenzen overschrijden, dan zijn deze wijzigingen geldig tot de datum van inwerkingtreding. Vanaf deze datum zijn die wijzigingen voor zover ze boven de WNT-normen liggen ongeldig. Het hiervoor geschetste overgangsrecht geldt dan niet. Boven de norm betaalde bedragen worden door de Minister – als zijnde onverschuldigd - teruggevorderd.

Wat betreft de afspraken over de contractuele beëindigingvergoedingen die zijn gemaakt tot 1 januari 2013 – ongeacht de hoogte er van – geldt dat deze naar verwachting wel onder het overgangsrecht zullen vallen. Maar de praktijk zal dat verder uit wijzen.

Regeerakkoord VVD-PvdA 29 oktober 2012
In het regeerakkoord VVD-PvdA van 29 oktober 2012 (pagina 42/43) staat over het (toenmalige) wetsvoorstel het volgende:
“In afwijking van het advies van de commissie Dijkstal wordt het salaris van bewindspersonen definitief niet verhoogd. In lijn hiermee passen we het wetsvoorstel normering topinkomens aan, dat betrekking heeft op de salarissen in de (semi)publieke sector. De norm wordt 100 in plaats van 130% van een ministersalaris. Die geldt niet alleen voor topfunctionarissen, maar voor alle medewerkers. Het is mogelijk een uitzondering te maken als dat noodzakelijk is.” 

In het regeerakkoord (pagina 34) staat overigens ook een passage over de (voorgenomen) aanpassing van de maximum ontslagvergoeding in het civiele arbeidsrecht. Hierbij wordt gedoeld op de vergoeding die een rechter kan vaststellen indien deze oordeelt dat een ontslag, achteraf bezien, niet terecht is. Dit onderdeel van het akkoord heeft echter niet in het bijzonder betrekking op de topfunctionaris.

Onder het huidige ambtenarenrecht zal deze voorgenomen wetgeving naar verwachting geen gevolgen hebben voor de topfunctionaris uit de publieke sector, nu zij niet vallen onder het civiele arbeidsrecht. Voor de semipublieke sector is dit anders.

Uitvoering regeerakkoord
Zoals gezegd heeft de huidige regering uitgesproken de WNT te zullen aanpassen, zodat de bezoldigingsnorm 100 wordt in plaats van 130% van een ministersalaris. Maar zo eenvoudig zal dit niet gaan zoals de Minister, volgens de berichtgeving daarover, op 6 november 2012 zelf ook heeft aangegeven. Er zal sprake zijn van een aanpassingswet, en deze vergt tijd. 

Mogelijk is overigens dat de bedragen zullen worden gewijzigd door (enkel) een ministeriele regeling. In art. 2.3 van de WNT staat immers dat de bedragen jaarlijks bij ministeriele regeling worden gewijzigd. De wijziging wordt dan bekend gemaakt vóór 1 november voorafgaand aan het jaar waarop de wijziging betrekking heeft.

Maar niet uit te sluiten is dat de voorgenomen wijziging toch gepaard gaat met een wetswijziging. In het regeerakkoord staat namelijk ook dat de norm voortaan niet alleen zal gelden voor topfunctionarissen, maar voor alle medewerkers in de (semi-) publieke sector. Het regeerakkoord geeft overigens nog wel aan dat het mogelijk is een uitzondering te maken als dat noodzakelijk is.

De verruiming van de doelgroep van de WNT naar alle medewerkers in de (semi)publieke sector zou niet met een ministeriele regeling kunnen, maar vergt in mijn optiek wel een wetswijziging. Er zal dan eerst een concreet voorstel van het kabinet moeten komen voor wijziging (‘aanscherping’) van de WNT. De kans is groot dat het vervolgens nog geruime tijd zal duren voordat dat voorstel daadwerkelijk wet wordt.

De Minister heeft op 6 november 2012 overigens al wel laten blijken dat het voorstel voortvarender zal worden behandeld dan het wetsvoorstel WNT.

Eindconclusies
Ik kom tot de volgende eindconclusies:
- De WNT treedt per 1 januari 2013 in werking. 
- De WNT bevat onder meer grenzen voor de hoogte van de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. 
- Onder het begrip ‘topfunctionaris’ vallen enkele benoemde functionarissen. Voor het overige biedt de wetsgeschiedenis grondslag voor een bredere interpretatie. 
-Onder ‘uitkering wegens beëindiging van het dienstverband’ valt niet de bovenwettelijke uitkering maar misschien wel de afkoop daarvan.
- Het overgangsrecht van de WNT is gecompliceerd. Hoewel dit niet zo duidelijk is bepaald, valt naar verwachting ook de regeling over de beëindigingvergoeding daaronder.
- Ter uitvoering van het regeerakkoord zal er naar verwachting nog een wetsvoorstel komen voor aanscherping van de WNT. Daarbij zal de norm ten aanzien van de bezoldiging worden aangescherpt, en zal de groep ‘topfunctionarissen’ worden uitgebreid.  

Er zal de komende tijd ongetwijfeld nog het nodige te doen zijn rond de WNT, zowel in wetgeving als jurisprudentie. Wij houden u van deze ontwikkelingen op de hoogte.