Is de Wet gemeenschappelijke regelingen alweer aan herziening toe?

Mr. F.I.M. (Fatou) Tevette

 

Samenwerking tussen of met bestuursorganen gericht op publieke taakuitoefening , met andere woorden bestuurlijke samenwerking, is al geruime tijd aan de orde van de dag. De Raad voor het openbaar bestuur vermeldt bijvoorbeeld zelfs in het eerste deel van het advies over de democratische legitimatie van samenwerkingsverbanden, dat samenwerking tussen gemeenten behoort tot de essentie van het lokale bestuur en teruggaat tot de Gemeentewet van 1851.

 

Argumenten om samen te gaan werken zijn vaak het komen tot meer kwaliteit, of meer efficiëntie, dan wel het komen tot kostenbesparingen. Samenwerking tussen bestuursorganen kan privaatrechtelijk worden vormgegeven, maar ook op publiekrechtelijke wijze tot stand komen. Het voordeel van een samenwerking die, met inachtneming van de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr), publiekrechtelijk tot stand is gekomen, is dat de democratische controle is geborgd. Het is, mede daarom, aannemelijk dat de wetgever daar de voorkeur aan geeft.

Gewijzigde Wgr per 1 januari 2015

Op 8 april 2013 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken een wetsvoorstel ingediend strekkende tot wijziging van de Wgr. Aanpassing van de Wgr was nodig vanwege:
-    de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur;
-    de invoering van een nieuwe samenwerkingsvorm, de bedrijfsvoeringsorganisatie;
-    om diverse andere onderwerpen te regelen.

Per januari 2015 is de Wgr daarom gewijzigd. Er geldt een overgangstermijn van één jaar. Dit betekent dat de bestuurlijke samenwerkingsverbanden nog tot in ieder geval 1 januari 2016 de tijd hebben om ervoor te zorgen dat reeds bestaande gemeenschappelijke regelingen voldoen aan de wet.

De wijziging van de Wgr per 1 januari 2015 is door de praktijk over het algemeen positief ontvangen. Dit is ook wel logisch want  de wet is onder meer vereenvoudigd en op punten verduidelijkt en/of aangescherpt. De planning- en controlcyclus is veranderd om de invloed van de vertegenwoordigende organen op samenwerkingsverbanden te versterken en er is, zoals vermeld, een nieuwe samenwerkingsvorm geïntroduceerd; de bedrijfsvoeringsorganisatie. Niet gewijzigd is de mogelijkheid om een gemeenschappelijke regeling te treffen voor onbepaalde tijd. Het treffen van een gemeenschappelijke regeling voor onbepaalde tijd wordt in de praktijk vaak als praktisch ervaren. Uittreden is immers altijd mogelijk met inachtneming van hetgeen hierover in de gemeenschappelijke regeling is bepaald.

De minister van Binnenlandse Zaken heeft in zijn brief van 5 december 2014, inzake de wijziging van de Wgr, met betrekking tot de bedrijfsvoeringsorganisatie het volgende vermeld:
“De bedrijfsvoeringsorganisatie (hierna ook: BVO) is een nieuwe samenwerkingsvorm die zich kenmerkt door een eenvoudige bestuurlijke structuur en het hebben van rechtspersoonlijkheid. De BVO onderscheidt zich van het openbaar lichaam door het hebben van een enkelvoudig, ongeleed bestuur en van het gemeenschappelijk orgaan door het hebben van rechtspersoonlijkheid. Met de introductie van de BVO wordt invulling gegeven aan de reeds geruime tijd bestaande behoefte in de praktijk aan een samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid, maar slechts één bestuursorgaan.”   Initiatief wetsvoorstel (TK 34 177) Inmiddels is echter al duidelijk dat de per 1 januari 2015 gewijzigde Wgr geen rustig bezit is. Medio maart van dit jaar is namelijk al weer een initiatief wetsvoorstel ingediend, strekkende tot wijziging van onder meer de Wgr, ‘in verband met democratisering van de gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsverbanden’. Opvallende onderdelen van het wetsvoorstel zijn de afschaffing van de net ingevoerde bedrijfsvoeringsorganisatie en het verbinden van een maximum termijn, van 10 jaar, aan gemeenschappelijke regelingen.  
De memorie van toelichting vermeldt in het kader van de voorgestelde maximale termijn van 10 jaar onder meer dat hiermee zeker wordt gesteld dat er periodiek een integraal heroverwegingsmoment plaatsvindt. Daar is wel wat voor te zeggen, maar een dergelijk periodiek heroverwegingsmoment kan ook op een andere manier gerealiseerd worden, die minder belastend is voor de praktijk.

De memorie van toelichting bij het initiatief wetsvoorstel vermeldt voorts dat de noodzaak van de bedrijfsvoeringsorganisatie niet vaststaat, zeker niet in de verhouding tot de democratische gebreken die eraan kleven. Verwezen wordt naar de kritische vragen die de Raad van State heeft gesteld in dit kader tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel. Kennelijk wordt aangenomen dat de bedrijfvoeringsorganisatie mogelijk niet alleen zal worden opgericht waarvoor het bedoeld is: samenwerking op het terrein van bedrijfsvoering en voor (uitvoerende) taken met een geringe beleidsmatige component. Met name vanuit democratisch oogpunt wordt er dus aanleiding gezien om de nieuwe samenwerkingsvorm weer af te schaffen. Dit, terwijl in de afgelopen maanden toch is gebleken dat de mogelijkheid van een bedrijfsvoeringsorganisatie inderdaad een antwoord is op de in de praktijk levende behoefte om vorm te geven aan een samenwerking. Uiteraard is nog niet helder wat er met dit initiatief wetsvoorstel zal gebeuren en of, en zo ja wanneer, dit uiteindelijk zal leiden tot afschaffing van de bedrijfsvoeringsorganisatie. Dit maakt het voor bestuursorganen die willen samenwerken echter niet makkelijk(er) om te kiezen voor deze verse samenwerkingsvorm die nu alweer ter discussie staat. Misschien kan het tweede deel van het advies van de Raad voor het openbaar bestuur, over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, hierop nog op enige wijze van invloed zijn. Dit tweede deel van het advies wordt naar verwachting in het najaar van 2015 gepubliceerd.   GR-scan Om u van dienst te zijn, heeft Capra overigens de GR-scan in het leven geroepen. De GR-scan houdt in dat Capra uw gemeenschappelijke regeling toetst op noodzakelijke wijzigingen die de per 1 januari 2015 gewijzigde Wgr met zich mee brengt. Capra reikt op basis daarvan tekstvoorstellen aan voor de aan te brengen veranderingen. Daarnaast kan Capra bekijken of er nog andere wijzingen wenselijk zijn. De GR-scan wordt afgesloten met een gesprek waarin de noodzakelijke wijzigingen en tekstvoorstellen alsmede de aanbevolen wijzigingen worden doorgesproken. In aanvulling op de GR-scan kan Capra u ook ondersteunen in de procedure tot wijziging van de gemeenschappelijke regeling en bij het verder aanpassen van de gemeenschappelijke regeling op basis van de aanbevolen wijzigingen. Voor meer informatie of vragen over de GR-scan kunt u contact met mij opnemen.