Nieuwe wettelijke regeling voor schadevergoeding

Mr. J.J. (Jan) Blanken   Sinds 1 juli 2013 geldt, op grond van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, een nieuwe wettelijke regeling voor schadevergoeding. De regeling is opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. In de voorlichting over deze regeling wordt deze verkocht als een vereenvoudiging van het schadevergoedingsrecht. Of dat ook echt zo is, valt nog te bezien.

Het aantal wegen waarlangs schadevergoeding kan worden verkregen, wordt wel beperkt. Daarnaast wordt in de wet een  competentieverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter opgenomen. Voorts is er een nieuwe verzoekschriftprocedure gecreëerd. Op de wetswijziging wordt hierna kort ingegaan, waarbij zo veel mogelijk wordt toegespitst op het belang van de wetswijziging voor het ambtenarenrecht.

De nieuwe wettelijke regeling voor schadevergoeding ziet uitsluitend op het formele aspect. Zij heeft dus geen consequenties voor de materiële normen die van belang zijn bij de beoordeling van bijvoorbeeld dienstongevallen en beroepsziekten. Daarvoor geldt nog steeds dat er zowel voor als na 1 juli 2013 vier of vijf verschillende rechtsnormen van toepassing zijn, te weten de zogenaamde ‘in- en door de dienstnorm’ die in alle rechtspositieregelingen voorkomt, de aansprakelijkheidsnorm die door de Centrale Raad van Beroep is geïntroduceerd op 22 juni 2000, de norm inzake aansprakelijkheid voor het handelen van ondergeschikten, goed werkgeverschap en hier en daar ook nog de norm die geldt voor zogenaamde beroepsincidenten. Op dit vlak verandert er niets. Wat wel verandert is het volgende. 

Tot 1 juli 2013 bestonden er vier, elkaar niet geheel uitsluitende, wegen om schadevergoeding te verkrijgen, te weten:
1. een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 of 8:73a Awb;
2. een vordering bij de burgerlijke rechter;
3. het uitlokken van een zelfstandig schadebesluit en
4. bezwaar tegen een zogenaamd onzuiver schadebesluit, oftewel een schadeveroorzakend besluit dat niet had mogen worden genomen zonder voldoende nadeelcompensatie.

De nieuwe regeling komt er in de kern op neer dat deze vier wegen vervangen worden door drie separate wegen. De eerste en de derde weg worden de facto samengevoegd door de introductie van een bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure. De tweede en de vierde weg blijven bestaan. Voor de vierde weg komt er zelfs een aparte wettelijke regeling, te weten titel 4.5 van de Awb, betrekking hebbend op nadeelcompensatie. Teneinde dit stukje niet al te ingewikkeld te maken, laat ik dit aspect verder buiten beschouwing, omdat nadeelcompensatie in het ambtenarenrecht slechts een beperkte rol speelt. Als er al een beroep wordt gedaan op nadeelcompensatie, wordt dit veelal gebaseerd op artikel 3:4 Awb. Afgewacht zal moeten worden of het nieuwe artikel 4:126 Awb consequenties voor het ambtenarenrecht zal hebben. Het betreffende artikel legt het zogenaamde égalitébeginsel vast (égalité devant les charges publiques). Het is van toepassing op bijvoorbeeld de varkensboer die door de overheid wordt gedwongen om zijn bedrijf te stoppen, omdat de overheid van mening is dat haar onderdanen geen varkensvlees meer mogen eten. Ook is de inwerkingtreding van dit onderdeel van de wet dat ziet op nadeelcompensatie, voor onbepaalde tijd uitgesteld.

Dit gezegd hebbende, resteren er nog twee wegen om schadevergoeding te verkrijgen voor een ambtenaar die stelt dat sprake is van schade die door de werkgever dient te worden vergoed. De eerste en ook de belangrijkste is de bestuursrechtelijke weg, zoals nu duidelijk in de gewijzigde Awb is verankerd. In artikel 8:88 Awb is namelijk de mogelijkheid opgenomen om een verzoek in te dienen om een bestuursorgaan te veroordelen tot schadevergoeding ten gevolge van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit , of
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij, kort gezegd, een ambtenaar als zodanig belanghebbende is.

Een tweede belangrijke bepaling is artikel 8:89 Awb, waarin is benadrukt dat de bestuursrechtelijke weg in beginsel exclusief is. Indien namelijk de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep in hoogste instantie oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.

Dit laatste roept de vraag op of er desondanks voor ambtenaren nog steeds een mogelijkheid bestaat om schadevergoedingskwesties aan de civiele rechter voor te leggen, welke mogelijkheid nog niet zo lang geleden door de Hoge Raad is geïntroduceerd. Die mogelijkheid bestaat namelijk sinds het Zevenbergen/Staat-arrest van de Hoge Raad (Hoge Raad 15 november 2002, AB 2003/95). 

Welnu, een casus zoals in de kwestie Zevenbergen/Staat kan niet meer aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. In die zaak ging het namelijk om schade die het gevolg was van een onrechtmatig besluit. In dat geval geldt nu de exclusiviteitsregel van artikel 8:89, lid 1 Awb. Echter, er is nog een geruchtmakend arrest van de Hoge Raad, namelijk Blomaard/Utrecht (Hoge Raad 30 oktober 2009, JB 2009/266). Dit arrest wordt in ieder geval niet zinledig door de wetswijziging. In die zaak ging het, kort gezegd, om een ambtenaar van de gemeente Utrecht die door toedoen van een collega arbeidsongeschikt was geraakt. Nadat de gemeente aansprakelijkheid van de hand had gewezen, werd de gemeente in een civielrechtelijke procedure betrokken. In die procedure had de gemeente betoogd dat betrokkene niet-ontvankelijk moest worden verklaard, omdat hij had verzuimd de bestuursrechtelijke weg (verder) te volgen. De Hoge Raad stelde de gemeente in het ongelijk, omdat het betrokkene volgens de Hoge Raad vrij stond om zijn vordering tegen de gemeente wegens onrechtmatig handelen van een ondergeschikte aan de burgerlijke rechter voor te leggen. Dat betrokkene als ambtenaar de kwestie aan de bestuursrechter had kunnen voorleggen, stond daaraan niet in de weg, nu de bestuursrechter (nog) geen oordeel had gegeven over de gevorderde schadevergoeding. Een onrechtmatige daadsactie bij de burgerlijke rechter behoorde dus weldegelijk tot de mogelijkheden, aldus de Hoge Raad. Gelet op de tekst van het nieuwe artikel 8:89, lid 1 Awb, is mijn inschatting dat de Hoge Raad hier straks niet anders tegenaan zal kijken. De voorlopige conclusie is dan ook dat de weg naar de burgerlijke rechter open blijft, zij het in bijzondere gevallen. 

In beginsel echter is per 1 juli 2013 de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd om kennis te nemen van schadevergoedingskwesties. Naast de reeds genoemde twee artikelen is er nog een belangrijk nieuw artikel geïntroduceerd in de Awb, te weten artikel 8:90. Deze bepaling biedt de grondslag voor het indienen van een verzoek om schadevergoeding bij de bestuursrechter. Dat kan volgens lid 2 alleen als minimaal acht weken daaraan voorafgaand een verzoekschrift is ingediend bij het bestuursorgaan (tenzij er al een beroepsprocedure aanhangig is tegen het schadeveroorzakende besluit). De achterliggende gedachte bij deze bepaling is dat partijen in de gelegenheid moeten worden gesteld om het geschil in der minne te regelen en de gang naar de rechter te voorkomen. Er zijn geen verdere eisen opgenomen waaraan het verzoekschrift moet voldoen. Aldus wordt de drempel zo laag mogelijk gelegd. Het verzenden van een verzoekschrift aan het bestuursorgaan kan alleen achterwege worden gelaten, indien dat redelijkerwijs van de betrokkene niet kan worden gevergd. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn, indien het bestuursorgaan al een duidelijk standpunt heeft ingenomen. In dat geval ligt het meer voor de hand om direct naar de rechter te gaan. 

Nieuw is ook dat de reactie van het bestuursorgaan op een dergelijk verzoek om schadevergoeding weliswaar een besluit is, maar geen besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. Dat is het gevolg van een wijziging van artikel 8:4 Awb. Aldus is de mogelijkheid om een zelfstandig schadebesluit uit te lokken verdwenen. Dat is een belangrijke wijziging voor het ambtenarenrecht, omdat het al sinds de jaren 70 standaardprocedure is dat ambtenaren zelfstandige schadebesluiten uitlokken die zij vervolgens ter toetsing in bezwaar en beroep voorleggen. Op dit punt is er dus een radicale breuk met het verleden.

Tot zover een overzicht van de belangrijkste wijzigingen. Is nu sprake van een vereenvoudiging? Dat zou ik niet zo durven beweren. Het recht verandert, maar wordt niet snel eenvoudiger. Wel oogt de gedachte achter artikel 8:90, lid 2 Awb sympathiek. Door deze bepaling worden partijen gedwongen om in een relatief vroeg stadium te overleggen over schadevergoeding en standpunten te bepalen. Wellicht kan hierdoor een onnodige rechtsgang worden voorkomen.

Voor het overige is het een kwestie van oude wijn in nieuwe zakken en een zekere stroomlijning van de wijze van afhandeling van schadevergoedingskwesties. Een realistische inschatting is dat het aantal schadevergoedingskwesties in de komende jaren zeker niet zal afnemen, alleen al wanneer men zich bedenkt dat het in de lijn der verwachting ligt dat financiële voorzieningen ten behoeve van ambtenaren in de toekomst niet beter zullen worden. Dat geldt bijvoorbeeld voor rechtspositionele voorzieningen in geval van dienstongevallen en beroepsziekten. Hopelijk biedt de nieuwe regeling een beter kader voor schadevergoedingsacties in dergelijke gevallen.