Uitkeringen gemeenteambtenaren tot 67 jaar: opmaat voor een nieuwe prepensioenpraktijk?

Mr. drs. M.P. (Marien) Korevaar

Op 15 juli 2014 is een principeakkoord CAO gemeenten 2013-2015 tot stand gekomen. Of dat tot een definitief akkoord leidt, is ten tijde van de opstelling van dit artikel nog niet bekend.  Duidelijk is dat de aandacht bij de achterban vooral gericht is op de loonafspraken. Daar ga ik in dit artikel niet op in. Deze bijdrage gaat over een ‘klein’ onderdeel van het principeakkoord, waarover slechts één zin is geschreven. Het gaat om een wijziging van een artikel in de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling (CAR), welk artikel in het principeakkoord verkeerd is aangeduid.

Er wordt gesproken over een wijziging van artikel 10:33, lid 3 CAR, terwijl dat artikel in hoofdstuk 10 niet bestaat. Bedoeld is het artikel in hoofdstuk 10d (10d:33). Er is weinig aandacht aan dit onderwerp geschonken, terwijl het wel belangrijke consequenties voor de praktijk heeft.

De wijziging van artikel 10d:33

In het Principeakkoord staat het volgende: “Als gevolg van de wijziging van het pensioenreglement en de verschuiving van de AOW-leeftijd wordt de in artikel 10:33, lid 3 opgenomen leeftijdsbepaling vervangen door de AOW-leeftijd”. Dit wordt niet nader toegelicht. Een korte toelichting is wel te vinden in de werkgeversbrief van de VNG van 18 juli 2014 (Lbr. 14/056) over het principeakkoord (waarin wordt aangegeven dat de werkgeversachterban tot 9 september 2014 kan reageren). In deze brief wordt het artikel wel juist aangeduid en daarover wordt het volgende opgemerkt: “Artikel 10d:33 gaat over de duur van de na-wettelijke uitkering, waarmee is bedoeld de uitkering die wordt gedaan na afloop van de WW-duur aan medewerkers die worden ontslagen op grond van reorganisatie. Deze uitkering wordt nu afgekapt bij 62 jaar en 9 maanden. In navolging van andere overheidscao’s wordt dit gewijzigd in de AOW-leeftijd.”

Achtergrond van de wijziging

Gemeenteambtenaren kunnen niet alleen na een ontslag wegens reorganisatie maar ook na een ongeschiktheidsontslag of een ontslag wegens verstoorde verhoudingen aanspraak maken op een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Die uitkering bestaat uit twee delen: de ‘aanvullende uitkering’ en de ‘na-wettelijke uitkering’.

De aanvullende uitkering is een ‘kopje’ bovenop de WW-uitkering, die de uitkering aanvult met een percentage, afhankelijk van de hoogte van het loon (artikel 10d:26 CAR). De na-wettelijke uitkering is een uitkering na afloop van de WW-uitkering, waarvan de hoogte gelijk is aan de WW-uitkering en waarvan de duur afhankelijk is van het aantal dienstjaren in de gemeentelijke sector (art. 10d:30-10d:33 CAR). Bij een reorganisatieontslag bestaat altijd recht op een na-wettelijke uitkering. Bij een ontslag wegens verstoorde verhoudingen geldt dat meestal (als het in de volgens art. 10d:4 vast te stellen regeling wordt bepaald). Bij een ongeschiktheidsontslag geldt als voorwaarde dat het ontslag gelegen is in omstandigheden binnen de werksfeer (art. 10d:30, lid 2). Over de laatgenoemde (onduidelijke) bepaling en de jurisprudentie daarover is een apart artikel te schrijven, maar nu volsta ik met de constatering dat blijkens recente jurisprudentie ook bij een ongeschiktheidsontslag in sommige gevallen niet te ontkomen valt aan het toekennen van een na-wettelijke uitkering (CRvB 6 februari 2014; ECLI:NL:CRVB:2014:447).

In de CAR is in 2008 opgenomen dat de na-wettelijke uitkering altijd eindigt op de leeftijd van 62 jaar en 9 maanden. Daarvoor gold dat de uitkering op de leeftijd van 65 jaar eindigde en dat een ambtenaar van 55 jaar of ouder altijd recht had op een uitkering tot 65 jaar (artikel 10a:4 CAR).

Dat de duur van de uitkering in 2008 werd begrensd tot 62 jaar en 9 maanden had te maken met het feit dat een uitkering tot 65 een voordeel bood voor de van een uitkering ‘genietende’ gewezen ambtenaar ten opzichte van de ambtenaren die ’gewoon’ door moesten werken tot de datum waarop zij ervoor kozen zelf met pensioen te gaan. Die datum was in de praktijk meestal eerder dan het bereiken van de 65-jarige leeftijd. De leeftijd van 62 jaar en 9 maanden werd beschouwd als de ‘spilleeftijd’ waarop medewerkers met voldoende dienstjaren van keuzepensioen gebruik konden maken.

In het overleg over de CAO gemeenten is terecht vastgesteld dat de spilleeftijd van 62 jaar en 9 maanden nu niet meer reëel is, gelet op de verhoging van de AOW-leeftijd. Op dit moment is voor degenen die na 31 maart 1956 zijn geboren de AOW gerechtigde leeftijd al tenminste 67 jaar.  In beginsel kan die leeftijd nog hoger komen te liggen.

De VNG schreef al op 24 oktober 2013 (Lbr. 13/083): “De VNG onderkent het probleem en wil het ook oplossen. Alleen dat kost veel geld en het verandert ook het eerder afgesproken evenwicht in rechten en plichten in de regeling“. Dat er iets moest gebeuren was dus wel duidelijk. Opmerkelijk is echter dat de werkgeversdelegatie nu akkoord is gegaan met het volledig opschuiven van de einddatum van de uitkering naar “de AOW-gerechtigde leeftijd’. Dat is een forse en kostbare wijziging, omdat dit kan betekenen dat er meer dan 4 jaar langer recht op een uitkering bestaat!

Uitgaande van de redenering die in 2008 is gevolgd, zou logisch geweest zijn om te bezien wat nu een ‘gemiddelde’ uittredeleeftijd is. Niet aannemelijk is dat ambtenaren nu in het geheel niet meer eerder dan op de AOW-gerechtigde leeftijd zullen stoppen met werken. De mogelijkheid van keuzepensioen blijft immers en naarmate er langer wordt gewerkt wordt er ook meer opgebouwd. Een persoonlijke inschatting is dat ‘2 jaar voor de AOW-gerechtigde leeftijd’ thans een gemiddelde uittredeleeftijd is. Of werkgevers zoiets bepleit hebben is niet duidelijk maar het principeakkoord gaat uit van ‘de AOW-leeftijd’. Het is aan de leden om dat te beoordelen. Volgens de VNG heeft een rol gespeeld dat ook in andere overheidssectoren de AOW-gerechtigde leeftijd als einddatum wordt beschouwd.

Binnen de sector gemeenten is men dus nu niet alleen ‘terug bij af’ maar een uitkering tot de gewijzigde AOW-leeftijd is nog verregaander dan de voor 2008 geldende uitkering tot 65 jaar. Dat zal aanmerkelijke gevolgen hebben.

De gevolgen in de praktijk

In de eerste plaats is goed om op te merken dat niet elke ambtenaar recht zal hebben op een uitkering tot 67 jaar. De duur van de na-wettelijke uitkering wordt immers ook bepaald door de leeftijd en de diensttijd en dat betekent dat om die reden de uitkering bij een ontslag van jongere ambtenaren en van oudere ambtenaren met onvoldoende diensttijd eerder dan op de leeftijd van 67 jaar zal eindigen.

Van belang is echter dat voor ambtenaren die op 1 juli 2008 al 20 dienstjaren of meer hadden (en dat zal voor veel ambtenaren van 55 plus gelden) en die voor 1 juli 2018 worden ontslagen nog een ‘oude’ en voor hen gunstige formule wordt gehanteerd voor de berekening van de uitkeringsduur op basis van leeftijd en dienstjaren (artikel 10d:39), waardoor voor hen de uitkeringsduur al snel daadwerkelijk tot 67 jaar zal lopen.

Het betekent dat het perspectief voor een oudere ambtenaar  waarvan de werkgever - om wat voor reden dan ook-  afscheid wil nemen, substantieel verandert. Vaak wordt geprobeerd om in overleg tot een vertrekregeling  te komen en dan is een ontslagregeling met ‘normale uitkeringsrechten’ een logisch vertrekpunt.  Tot nu toe was daarbij voor de oudere gemeenteambtenaar het ‘pensioengat’  een probleem doordat bij een uitkering nog maar beperkt pensioen wordt opgebouwd en doordat  het keuzepensioen al op 62 jaar en 9 maanden zou moeten ingaan om nog een inkomen te hebben. Wanneer een uitkering echter tot 67 jaar doorloopt, hoeft het ABP-pensioen pas daarna in te gaan en dat weegt waarschijnlijk ruimschoots op tegen de verminderde pensioenopbouw gedurende de uitkeringsperiode.  Het ligt overigens in de rede dat ook de regels over de opbouw van pensioenrechten tijdens een uitkering zullen worden verruimd. Nu kan dat in beginsel tot 62 jaar, maar het lijkt logisch dat ook die grens nog wordt aangepast.

Dit alles betekent dat een ontslag met een uitkering tot 67 jaar door sommige ambtenaren niet als erg ‘problematisch’ ervaren zal worden, zeker wanneer de ambtenaar toch al niet van plan was om tot 67 jaar door te werken. Er zullen zelfs ambtenaren zijn die dan ‘graag’ ontslag met zo’n uitkering krijgen. Dat zal overigens minder gelden voor hoog ingeschaalde ambtenaren, omdat de na-wettelijke uitkering voor hen geen 70% van het laatstverdiende loon zal zijn omdat daarvoor een maximum op grond van het ‘maximumdagloon’ van de WW  geldt. De ‘gemiddelde’ ambtenaar zal daar echter weinig last van hebben.

Voor oudere ambtenaren zal een ontslag met een uitkeringsregeling tot 67 jaar dus een manier kunnen zijn om vervroegd te stoppen met werken en het kan ook voor de werkgever een middel zijn om daarover afspraken te maken. Het kan aantrekkelijker zijn dan afspraken over een vervroegd keuzepensioen met een door de werkgever te betalen pensioenaanvulling. Dan moeten vaak forse bedragen ineens betaald worden en heeft de werkgever ook het probleem dat deze moet aantonen dat er geen sprake is van een vervroegde uittredingsregeling (RVU), waarvoor de werkgever een extra strafheffing verschuldigd is van 52%. De Staatssecretaris van Financiën wees in een brief van 26 november 2013 (DB/2013/533) een verzoek van de VNG om een ontheffingsregeling voor de (pseudo)eindheffing op regelingen voor vervroegde uittreding af.

Bij een ontslag met uitkeringsrechten tot 67 jaar, zal de problematiek van de RVU niet spelen. Wel zal de ambtenaar een sollicitatieplicht hebben maar het zal van de ambtenaar afhangen of die dat als een probleem ervaart. Voor de periode van de na-wettelijke uitkering zou overigens ook een ontheffing van de sollicitatieplicht overeengekomen kunnen worden. Het nieuwe uitkeringsregime zou daarom wel eens de opmaat kunnen zijn voor een nieuwe ‘prepensioenpraktijk’.  

Goedkoop zal een dergelijke regeling overigens niet zijn. Als een ambtenaar van 58 jaar ontslag krijgt met uitkeringsrechten tot 67 jaar, gaat het om 9 jaar een uitkering met hoge kosten. Wanneer de werkgevers in de sector gemeenten akkoord gaan met uitkeringsrechten tot de AOW-leeftijd zal daaraan echter niet altijd te ontkomen zijn.

Bestaande gevallen

In het principeakkoord wordt geen woord gewijd aan de vraag wat de wijziging van de einddatum van de na-wettelijke uitkering betekent voor gewezen ambtenaren die op dit moment van een uitkering gebruik maken of die ontslagen worden voor de datum van inwerkingtreding van de nieuwe bepalingen.

Voor de hand liggend is dat de gewijzigde uitkeringsduur alleen van toepassing zal zijn voor medewerkers die ontslagen worden nadat de nieuwe bepalingen in werking zijn getreden. Het zou wenselijk zijn, wanneer dat duidelijk wordt aangegeven.

Wanneer verder niets wordt bepaald is met name discussie mogelijk over voormalig medewerkers die al zijn ontslagen met recht op een bovenwettelijke uitkering , maar waar de fase van de na-wettelijke uitkering nog niet is gestart. De vraag is wanneer het recht op de na-wettelijke uitkering ontstaat: bij het ontslag van de ambtenaar of bij het aflopen van de WW-duur. Voor beide valt wat te zeggen.  Bij het ontslagbesluit wordt vaak bepaald wat de uitkeringsrechten zijn en dat is bij een ontslag op overige gronden zelfs verplicht (art. 10d:4 CAR). Dat is een argument om uit te gaan van de ontslagdatum. Anderzijds kan betoogd worden dat het recht op een na-wettelijke uitkering volgens artikel 10d:30 CAR pas ontstaat wanneer de werkloosheid voortduurt direct aansluitend op de werkloosheidsuitkering, zodat dan pas het recht op een na-wettelijke uitkering kan worden vastgesteld.

Het gaat om meer dan een interessant juridisch vraagstuk. De vraag is of de uitkering van oudere medewerkers die al zijn ontslagen eindigt op 62 jaar en 9 maanden of (in de buurt van) 67 jaar. Dat maakt nogal verschil ! Indien de wijziging van artikel 10d:33 wordt gewijzigd conform het principeakkoord, is daarom van wezenlijk belang dat duidelijk wordt gemaakt in welke situaties deze bepaling geldt.

Tot slot

De verruimde uitkeringsaanspraken zijn kostbaar. Ook een juridisch sluitende invoering is een kostbare zaak!