Publiek/private samenwerking: integriteit in een ander daglicht?

Mr. M.J.M. (Marc) Schoonhoven

De rol van de overheid in de samenleving verandert. Als oorspronkelijk dirigent en bepaler van de samenlevingsomgeving ontwikkelt de overheid zich meer en meer tot partner in tal van maatschappelijke processen. De overheid participeert, regisseert en neemt deel in particuliere initiatieven. Maatschappelijke doelstellingen worden gerealiseerd door gebruik te maken van de mogelijkheden die het bedrijfsleven biedt. Particuliere initiatieven worden omarmd, begeleid en ondersteund. Publiek/private samenwerking creëert een nieuwe bestuurlijke werkelijkheid.

Dit brengt een behoorlijke rolwisseling met zich. Bestuurders en ambtenaren participeren in verschillende hoedanigheden in private ondernemingen. Topambtenaren zitten in de raden van commissarissen of zijn lid van de directie van vennootschappen om zo vanuit een ander perspectief het algemeen nut te dienen. Ambtenaren worden als adviseur toegevoegd aan particuliere initiatieven. Zo wordt invloed uitgeoefend en vindt controle plaats op de realisering van gewenste maatschappelijke doelstellingen. Sterker nog, als regiegemeente wordt van meet af aan de verwezenlijking van maatschappelijke doelen, anders dan langs traditionele weg, mede gestalte gegeven.

Zo op het eerste gezicht lijkt hier niets mis mee. Wellicht is hier ook niets mis mee en is het uit “bedrijfsmatige” overwegingen ook aan te bevelen om in de publiek/private samenwerking de oplossing voor een krimpende economie te zoeken.

Ik denk echter dat het verstandig is dat men zich wel realiseert dat de wijzigende rol van de overheid als partner in het particulier initiatief, als deelnemer in publiek/private samenwerkingsverbanden, in de realisering van publieke doelstellingen langs private weg, ook risico’s met zich brengt. Ik doel dan op de risico’s van belemmering van democratische controle en mogelijke integriteitsconflicten. Democratische controle wordt bemoeilijkt, omdat toezicht op private samenwerkingsvormen nu eenmaal een dimensie in zich bergt die er voorheen niet, of minder was. Het risico van integriteitsconflicten wordt gecreëerd doordat ambtenaren, door de keuze van de overheid te participeren in particuliere initiatieven, zich noodgedwongen op glad ijs gaan begeven. De topambtenaar immers die tevens directeur is van een onderneming of participeert in de raad van commissarissen, speelt op meerdere speelvelden. Speelvelden waar de belangen naar hun aard verschillend kunnen zijn.

Dit besef noodzaakt tot het maken van keuzes. Kiest bijvoorbeeld de ambtenaar op enig moment in zijn hoedanigheid als door de politiek aangewezen bestuurder van een particuliere onderneming voor de belangen van de onderneming (waartoe hij als statutair directeur verplicht is), dan hoeft het niet zonder meer zo te zijn dat hiermee ook het belang van de overheid, vaak de gemeente, is gediend. En zelfs als het belang van die overheid wel is gediend, kan allicht een discussie ontstaan over de vraag of de betreffende topambtenaar/bestuurder, zich niet schuldig heeft gemaakt aan de wat de Centrale Raad van Beroep noemt “schijn van belangenverstrengeling”. Wordt tot de overtuiging gekomen dat de betreffende ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan de schijn van belangenverstrengeling, dan leert toepassing van de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep dat zulks aangemerkt wordt als zeer ernstig plichtsverzuim, zelfs zodanig dat dit in beginsel strafontslagwaardig zou zijn. Kiest de ambtenaar/statutair directeur echter onverkort voor zijn publieke rol, dan kan hij vennootschapsrechtelijk in de problemen komen. Een “duivels dilemma”.

In de discussies over publiek/private samenwerking vind ik onvoldoende aandacht voor dit laatste aspect terug. Ik ben er evenwel van overtuigd dat het raadzaam is hier wel de nodige aandacht aan te besteden en er zorg voor te dragen dat er een veilige omgeving komt voor die ambtenaren die, gelet op de wijzigende rol van de overheid, in het algemeen belang worden aangewezen een functie op hoog niveau bij een private samenwerkingspartner te gaan vervullen. De risico’s dienen vooraf geïnventariseerd te worden, transparantie dient geborgd te zijn. Aan de ambtenaar zullen faciliteiten geboden moeten worden die hij kan gebruiken in die gevallen, waarin hij afwegingen moet maken waarbij er mogelijk een tegenstelling of controverse dreigt tussen het algemeen belang en het bedrijfsmatige belang van de onderneming waar hij (mede) leiding aan geeft. De ambtenaar zal ook verplichtingen moeten krijgen die de transparantie in zijn handelen borgen.

Ik zou er voor willen pleiten dat op die momenten er in elk geval een overlegverplichting ontstaat met in elk geval de verantwoordelijke bestuurder binnen de overheid. Wellicht ook dat er een systeem ontwikkeld wordt dat in die gevallen partijen, deelnemend in het publiek/private initiatief, hierdoor actief geïnformeerd door de ambtenaar/bestuurder, het overleg moeten zoeken om te komen tot de meest gewenste oplossing. Een “Governance Code” zou ontwikkeld moeten worden waarin de uitgangspunten van de “publiek/private positie”worden verankerd.

Openheid, transparantie en een goed geborgen procedure zijn wezenlijk voor het creëren van een veilige werkomgeving voor de ambtenaar/bestuurder van een onderneming om te voorkomen dat er rond zijn persoon onnodige integriteitsdiscussies ontstaan. Overigens zal deze maatschappelijke, onstuitbare, ontwikkeling van de toegroei naar publiek/privaat initiatief ook noodzaken tot een herbezinning op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep waarbij minder snel tot de conclusie kan worden gekomen dat het creëren van de schijn van belangenverstrengeling kan leiden tot het verwijt van ernstig plichtsverzuim en daarmee tot het treffen van vergaande disciplinaire maatregelen. Het is echter niet primair de taak van de rechter om hierin richtinggevend te zijn. De overheidswerkgever heeft hierin een eigen verantwoordelijkheid.