Verslaafd: een verklaring maar geen excuus?

Capra advocaten is 95 jaar. Een snelle rekensom leert dan dat Capra is opgericht in 1928. Dat is een jaar voordat de Ambtenarenwet 1929 in werking trad. Er is sindsdien veel veranderd in de manier waarop ambtenaren – en advocaten – hun werk doen. Zo zijn de handgeschreven brief en de telefax vervangen door het razendsnelle e-mailverkeer en wordt er tegenwoordig vaker ‘via het scherm’ vergaderd dan met z’n allen aan een vergadertafel. Zelf ben ik sinds 1 januari 2009 verbonden aan Capra advocaten. Ik werk hier met veel plezier en dat komt mede doordat ons werk erg afwisselend is. Een van de thema’s waar ik mij mee bezig houd, is ziekte en arbeidsongeschiktheid. Dat onderwerp verveelt nooit, want iedere casus vraagt weer om een andere benadering. Graag neem ik u mee in één van de vele vraagstukken.

De eerste Ambtenarenwet dateert, zoals gezegd, van 1929. De ontwikkelingen rondom de rechtspositie van de ambtenaren hebben daarna niet stilgestaan. Een zeer ingrijpende wijziging was de ‘normalisering’ per 1 januari 2020. Sinds 1 januari 2020 vallen veel ambtenaren niet meer onder het aloude ambtenarenrecht, maar onder het civiele arbeidsrecht. Vooraf was de gedachte dat het zou gaan om een ‘technische’ omzetting. Toch zijn er ook inhoudelijke wijzigingen. Voor deze ambtenaren geldt tevens een ander procesrecht, waardoor het indienen van bezwaarschriften niet meer aan de orde is. Verder zijn de procedures rondom ontslag veranderd en ook, bijvoorbeeld, de regels met betrekking tot het stopzetten van het salaris tijdens ziekte. Voor deze ambtenaren, overheidswerkgevers en hun juridisch adviseurs is het dan ook opletten geblazen.

Een ander belangrijk verschil, waar ik in deze bijdrage graag wat langer bij stilsta, is dat de civiele rechter (mede onder invloed van een ander juridisch kader) een heel andere kijk heeft op misstappen die zijn begaan onder invloed van een alcohol- of andere verslaving dan de bestuursrechter. Mijns inziens is de rechtspositie van de ‘genormaliseerde’ ambtenaren hierdoor verstevigd. Dat komt treffend naar voren in de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 mei 2022 (ECLI:NL:GHARL:2022:4102).

De uitspraak van het Hof heeft betrekking op een gemeenteambtenaar met een alcoholprobleem. Op enig moment werd zijn rijbewijs ingevorderd omdat hij onder invloed van alcoholhoudende drank een auto bestuurde. Tijdens een controle bleek dat hij vervolgens toch weer achter het stuur was gekropen. Toen de gemeente daar weet van kreeg, vertelde de ambtenaar ‘dat hij geen alcoholist is, maar geen maat kan houden als hij drinkt’ en dat hij zich had aangemeld bij een verslavingskliniek om zich te laten behandelen voor een trauma. Voor de gemeente was dat afdoende. De functie van de betrokken ambtenaar werd overigens wel in overleg gewijzigd; hij ging van leidinggevend naar medewerkersniveau. Zoals gezegd, leek daarmee de kous af, tot de ambtenaar tijdens een Zoom-sessie met externen, in de avonduren, zichtbaar onder invloed van alcohol op het scherm verscheen. Toen de gemeente dit hoorde, ontsloeg zij de ambtenaar op staande voet. Enkele weken later liet de bedrijfsarts weten dat de betrokkene zijns inziens met terugwerkende kracht ziek moest worden gemeld. Voor de gemeente was dat geen reden om het ontslag op staande voet in te trekken. De (ex-) medewerker liet het daar niet bij zitten, waarna zowel de Kantonrechter Apeldoorn als het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden oordeelden dat het ontslag op staande voet niet in stand kon blijven.

Volgens het Hof draait het bij een ontslag op staande voet in een situatie zoals deze om de vraag of van de werkgever niet kan worden gevergd dat de arbeidsovereenkomst (nog) in stand blijft. Hiertoe moeten de omstandigheden worden afgewogen, aldus het Hof, waarbij ziekte van de werknemer één van deze omstandigheden kan zijn, die dan verzachtend kan werken op de beoordeling of sprake is van een dringende reden voor ontslag op staande voet. Het Hof voegt hier nog aan toe, onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 8 oktober 2004 (ECLI:NL:HR:2004:AO9549) dat meeweegt dat niet in zijn algemeenheid kan worden gezegd dat de gevolgen van een alcoholprobleem in het kader van de beoordeling van een dringende reden rechtens voor rekening van de werknemer komen.

De gemeente had nog aangevoerd dat niet de ziekte de reden is voor het ontslag, maar het handelen van de ambtenaar tijdens de Zoomvergadering. Volgens het Hof maakt dat echter geen verschil, omdat het hier gaat om een situatie waarin het gedrag dat aanleiding is voor de sanctie, onlosmakelijk verband houdt met de ziekte en dat het maken van een weloverwogen afweging en keuze na het drankgebruik niet meer van de werknemer kon worden verwacht.

Hoe anders is de benadering van de bestuursrechter die een strafontslag op grond van plichtsverzuim moet beoordelen aan de hand van de kaders die gelden volgens het ‘ambtenarenrecht oude stijl’…

Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep vormt een verslaving op zichzelf niet een verontschuldigende factor bij de beoordeling van onder invloed van die verslaving gepleegd plichtsverzuim – tenzij de verslaving moet worden toegeschreven aan een zodanig, niet door die verslaving veroorzaakt, psychisch defect dat de ambtenaar niet meer in staat moet worden geacht zijn wil ten aanzien van zijn drinkgedrag en/of drugsgebruik in vrijheid te bepalen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de situatie dat een ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, maar zijn gedragingen zijn toe te schrijven aan de ziekte van Korsakov, die het gevolg is van zijn jarenlange overmatige alcoholgebruik. Vaak is zo’n psychisch defect echter niet aan de orde en is de ambtenaar ‘gewoon’ verslaafd. De ambtenaar kan zich in dat geval, volgens de Centrale Raad van Beroep, dus niet verschuilen achter de stelling dat zijn gedrag hem (of haar) niet kan worden toegerekend omdat dat het gevolg is van een verslaving. Als de casus rondom de dronken gemeenteambtenaar zich had voorgedaan vóór 1 januari 2020, of als het zou zijn gegaan om een ‘ambtenaar oude stijl’ (zoals een politieagent, een defensiemedewerker of een medewerker van een veiligheidsregio), dan was de kans mijns inziens dan ook groot geweest dat het ontslag de rechterlijke toets wel had doorstaan.

De afgelopen 95 jaar is de visie op verslaving in onze maatschappij behoorlijk veranderd. In de medische wereld wordt een verslaving tegenwoordig gezien als een chronische (hersen-) ziekte en het is inmiddels ook al jaren bekend dat verslavingsgevoeligheid genetisch bepaald kan zijn. De civiele rechter beschouwt een werknemer die onder invloed van zijn (of haar) verslaving binnen de werksfeer onverstandige dingen heeft gedaan, dan ook als een zieke werknemer. Een gevolg daarvan is dat er extra waarborgen gelden. Zo kan het opzegverbod tijdens de eerste 104 weken van ziekte een belemmering vormen voor het ontslag en geldt er voor de werkgever een verdergaande zorgplicht. Om misverstanden te voorkomen, merk ik hierbij op dat zo’n verzwaarde zorgplicht ook voor een overheidswerkgever aan de orde kan zijn.

Bij mijn weten heeft de Centrale Raad van Beroep zijn andere blik op het al dan niet kunnen/mogen toerekenen van gedragingen die volgens de ambtenaar onder invloed van zijn verslaving zijn begaan, nog niet verlaten. Op 2 december 2021 deed de Raad nog een uitspraak die in de lijn lag van zijn vaste jurisprudentie (ECLI:NL:CRVB:2021:2990). Voor de ‘genormaliseerde’ ambtenaren is dit goed nieuws. Hun ambtelijke aanstelling is per 1 januari 2020 ‘technisch’ omgezet in een arbeidsovereenkomst en inhoudelijk zijn zij daar niet slechter van geworden: een verslaafde ‘ambtenaar nieuwe stijl’ is, in arbeidsrechtelijk opzicht, mijns inziens beter beschermd dan vóór 1 januari 2020. Het toetsingskader van de Centrale Raad van Beroep zal veel werkgevers aanspreken. Maar ik ben benieuwd of de Raad die lijn de komende 95 jaar nog kan vasthouden.