Wachtgeldgegevens en de Wob

Mr. V.L.S. (Vincent) van Cruijningen

In 2011 schreef ik een stukje over de openbaarheid van vertrouwelijke gegevens uit een personeelsdossier, zoals informatie over een afkoopsom of een ontslaguitkering. De boodschap van dat artikel is dat degene die wil weten welke uitkering aan een publieke functionaris is toegekend, met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) kan vragen die informatie openbaar te maken. Dat heeft tot gevolg dat van geval tot geval en van document tot document moet worden bekeken wat het zwaarst weegt: de privacy van degene op wie die gegevens betrekking hebben of het belang van openbaarmaking. Met verwijzing naar een uitspraak van de hoogste bestuursrechter uit 2007 heb ik bepleit bij een verzoek om openbaarmaking van gegevens over uitkeringen de specifieke informatie door te halen, waaronder ook de hoogte van de bedragen waar het in de desbetreffende individuele gevallen om gaat.

Wachtgeldgegevens individuele oud-bestuurders

Op 25 maart 2015 heeft de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)  een reeks uitspraken gedaan over de openbaarmaking van wachtgeldgegevens van individuele oud-wethouders (201400908/1/A3, 201405171/1/A3 en 201403381/1/A3). Die uitspraken laten zien dat de afdeling het privacybelang van de gewezen publieke functionarissen (h)erkent en in voorkomend geval zwaarder vindt wegen dan het belang van openbaarheid van de desbetreffende overheidsinformatie. Volgens de Afdeling moet dat wel van geval tot geval worden bezien en kan die afweging anders uitpakken in de situatie waarin de betreffende oud-wethouder zich publiekelijk heeft uitgelaten over het door hem ontvangen wachtgeld.   Privacybelang versus belang van openbaarheid Wat in het oog springt is met name de overweging dat uitkeringsgegevens volgens de Afdeling niet gaan over het beroepshalve functioneren van de gewezen bestuurder. Ook valt op dat het volgens de rechter niet aan hen is om publiekelijk verantwoording af te leggen over de wijze waarop zij de uit kracht van de wet toegekende uitkeringsrechten te gelde maken, maar aan de bestuurders die het nu voor het zeggen hebben. In de afweging van het privacybelang tegen het belang van openbaarheid kent de Afdeling dan meer betekenis toe aan het gegeven dat direct inzicht wordt verschaft in het inkomen dat de individuele ex-bestuurder heeft verworven nadat hij zijn publieke functie heeft neergelegd, wanneer met naam en toenaam de hoogte van het door hem ontvangen wachtgeld openbaar wordt gemaakt. De precieze hoogte en duur van de wachtgelduitkering is op grond van de wettelijke regeling afhankelijk van diverse persoonlijke omstandigheden, waaronder diensttijd, leeftijd, (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid en neveninkomsten. Het koppelen van namen aan de wachtgeldbedragen zou daarin inzicht geven en daarmee de betrokken personen kunnen benadelen in hun bestaande zakelijke positie. Daarmee is in de visie van de afdeling de persoonlijke levenssfeer van de voormalige bestuurders in het geding.
In april 2013 adviseerde de VNG de gemeenten om de wachtgeldgegevens geanonimiseerd te verstrekken. De Afdeling schaart zich met deze uitspraken achter dit advies van de VNG. In de visie van de Afdeling moet publieke verantwoording worden afgelegd over de mate waarin oud-bestuurders beslag leggen op publieke middelen, maar is dat mogelijk door het verstrekken van een overzicht waarin de namen van de betrokkenen zijn doorgehaald.   Uitkeringsgegevens gewezen ambtenaren De vraag is nu of de conclusie die de Afdeling in deze zaken heeft getrokken zich ook laat vertalen naar de gevallen waarin wordt gevraagd om uitkeringsgegevens die betrekking hebben op gewezen ambtenaren. Gezien zowel het verschil in positie als het verschil in het toepasselijke uitkeringsregime is die vraag nog niet zo eenvoudig te beantwoorden. In elk geval is duidelijk dat de vraag naar de hoogte van genoten uitkeringen niets zegt over de wijze waarop een gewezen ambtenaar zijn functie heeft uitgeoefend. Het lijdt ook geen twijfel dat een voormalig ambtenaar zich niet publiekelijk hoeft te verantwoorden voor het feit dat of de wijze waarop hij opgebouwde uitkeringsrechten geniet, tenzij hij dat debat zelf heeft opgezocht of gevoed. Net als bij een gewezen wethouder is het (alleen)  aan het zittende bestuur om tekst en uitleg te geven over de manier waarop uitkeringsregels worden toegepast en gehandhaafd. Verschillen zijn er echter ook: voor een ex-bestuurder geldt het regime van de Appa, terwijl voor een ex-ambtenaar de (gewone) werkloosheidsregelingen gelden die voor alle werknemers van toepassing zijn, eventueel aangevuld met bijzondere bepalingen uit een bovenwettelijke regeling zoals hoofdstuk 10d van de CAR/UWO. Anders dan de Appa kennen dergelijke werkloosheidsregelingen doorgaans geen systeem van verrekening van neveninkomsten en ook geen bijzondere verlenging in geval van algemene invaliditeit. Dat betekent dat informatie over de hoogte van de door een ex-ambtenaar genoten werkloosheidsuitkering over het algemeen minder zegt over diens positie dan informatie over een wachtgelduitkering van een gewezen bestuurder. Aan de andere kant laat de rechtspositieregeling voor ambtenaren vaak ruimte om in bepaalde gevallen maatwerk te leveren, afhankelijk van de bijzondere omstandigheden van het geval, terwijl de Appa een dergelijke mogelijkheid tot differentiatie weer niet biedt. Bekendheid met de inhoud van een getroffen uitkeringsregeling kan in zoverre iets zeggen over omstandigheden die de ex-ambtenaar betreffen en daarmee toch een aantasting vormen van zijn privacy. Op grond van die verschillen valt zeker niet uit te sluiten dat de hier besproken afweging in geval van een verzoek om openbaarmaking van uitkeringsinformatie over ambtenaren anders uitpakt dan bij bestuurders. Niettemin geeft deze reeks uitspraken het bestuur een aantal argumenten in handen om te betogen dat ook in geval van een ex-ambtenaar openbaarmaking van uitkeringsgegevens mag (of beter: moet) worden geweigerd.   Misbruik van de Wob Er is nog een tweede aspect dat in één van de hier besproken uitspraken aan bod komt en dat betreft de vraag wanneer sprake is van misbruik van recht. Verzoeken om openbaarmaking die worden gedaan zonder redelijk doel, respectievelijk met een ander doel dan de Wob beoogt te dienen, kunnen onder omstandigheden wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk worden verklaard. In mijn eerdere artikel wees ik op het geval waarin een belanghebbende alleen met het oog op het versterken van zijn eigen procespositie vraagt om bepaalde gegevens, maar een minstens zo bekend geval betreft dat van de zogenoemde dwangsomjagers, die duidelijk met geen ander doel voor ogen dan het opstrijken van dwangsommen en proceskosten een veelheid van Wob-verzoeken uitstorten over het openbaar bestuur.
Uit recente uitspraken van de Afdeling blijkt dat sprake kan zijn van misbruik van recht indien de bevoegdheid Wob-verzoeken in te dienen kennelijk wordt gebruikt met geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Een geval waarin de afdeling dat aannam betrof dat van iemand die de gevraagde stukken ook langs een andere weg had kunnen bemachtigen, maar dat liet doen via een rechtsbijstandsverlener die er een sport van maakte het besluitvormingstraject zoveel als mogelijk te compliceren en die de aanspraak op betaling voor zijn diensten afhankelijk stelde van het verkrijgen van dwangsommen c.q. proceskostenveroordelingen (ABRS 19-11-2014, 201400648/1/A3).

In de uitspraak met nummer 201403381/1/A3 maakt de afdeling duidelijk dat de conclusie “misbruik van recht” niet te snel mag worden getrokken. Die gevolgtrekking  mag  niet, zoals hier, alleen worden gebaseerd op de omstandigheid dat veel gelijkluidende verzoeken worden gedaan bij meerdere organen, ook niet als de wijze waarop dat gebeurt niet steeds even duidelijk is en evenmin als er –misschien- ook andere belangen meespelen dan het door de Wob vooronderstelde belang van openbaarheid. Een van de conclusies die daarnaast op grond van deze jurisprudentie kan worden getrokken is ook dat het bestaan van een andere weg om de gevraagde informatie op tafel te krijgen alléén niet genoeg is om aan te nemen dat een verzoek om openbaarmaking niet beantwoordt aan het doel van de Wob, zeker niet als bij dat verzoek expliciet naar die wet wordt verwezen.  Al met al is de grens tussen vertrouwelijk en openbaar –en wel of geen misbruik van recht- na deze uitspraken van de afdeling in elk geval weer iets scherper te trekken. Om dwangsomjagers echt de wind uit de zeilen te nemen is het wachten echter op de komende wijziging van de Wob, die (naar verwachting) zal inhouden dat de bepaling die de overschrijding van termijnen bedreigt met een dwangsom uit de wet wordt geschrapt. Meer daarover in het recente artikel van mijn collega Fatou Tevette 'Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur om misbruik te voorkomen'.