Update Normalisering rechtspositie ambtenaren

Mr. drs. L.H. (Luc) Janssen

2015 wordt een spannend jaar voor de beoefenaren van het ambtenaren- en arbeidsrecht. Beide rechtsgebieden worden namelijk grondig hervormd. Althans, voor wat betreft het ambtenarenrecht is dat de verwachting. Het arbeidsrecht is al wel gewijzigd. Allereerst is op nieuwjaarsdag het eerste gedeelte van de Wet werk en zekerheid (WWZ) in werking getreden. Het betreft het flexrecht, oftewel het arbeidsrecht dat van toepassing is op werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd. Vervolgens wijzigt op 1 juli van dit jaar het ontslagrecht en tevens zullen per die datum veranderingen in het WW-recht van kracht worden. De WWZ is dus de nieuwe juridische werkelijkheid.

Dat kan (nog) niet gezegd worden van de hervormingen op het gebied van het ambtenarenrecht. De normalisering van de ambtelijke rechtspositie is evenwel dichterbij dan ooit. Of het daadwerkelijk tot afschaffing van de zogenoemde ambtelijke status komt, ligt in de handen van de Eerste Kamer.

Normalisering

Met normalisering wordt het proces bedoeld waarbij de verschillen in de rechtspositie tussen het personeel in de overheidssector en de marktsector zoveel mogelijk worden opgeheven. De regels in de marktsector dienen hierbij als richtsnoer voor de regeling van de rechtspositie van het overheidspersoneel. Op 3 november 2010 is het initiatiefwetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren ingediend door de toenmalige Tweede Kamerleden Van Hijum (CDA) en Koser Kaya (D66). Het wetsvoorstel is erop gericht de Ambtenarenwet en enige andere wetten te wijzigen in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht (Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 2).

Voor de indieners van het wetsvoorstel is het streven naar een gelijke rechtspositie voor alle werkenden bovenal een principiële keuze. Zij stellen dat er geen  rechtvaardiging meer is om ambtenaren en werknemers – met verwijzing naar de aard van hun werkzaamheden – verschillend te behandelen, terwijl de aard van de arbeidsverhouding met hun werkgever – ondergeschiktheid en loonafhankelijkheid – in beide gevallen dezelfde is. Het wetsvoorstel is op 4 februari 2014 aangenomen door de Tweede Kamer. Momenteel ligt het voor een tweede schriftelijke ronde bij de Eerste Kamer. Deze gaat waarschijnlijk nog voor de Provinciale Statenverkiezingen van 18 maart 2015 over het wetsvoorstel stemmen.

Een verklaring voor de lange duur van het wetgevingsproces kan worden gezocht in de gebrekkige onderbouwing van het wetsvoorstel. De door de indieners aangedragen argumenten om het ambtenarenrecht te hervormen zijn namelijk niet allemaal even overtuigend. Die mening is ook een groot deel van de Eerste Kamer toegedaan.

Stand van zaken wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren

De laatste stand van zaken met betrekking tot het wetsvoorstel is dat naar aanleiding van de memorie van antwoord van de zijde van de initiatiefnemers en een brief van de regering daaromtrent, verschillende leden van de Eerste Kamer kritische vragen hebben gesteld.

Zo zijn de leden van de VVD-fractie er niet van overtuigd dat de primaire doelen van het wetsvoorstel, tweezijdigheid en gelijkwaardigheid, anders dan in formeel juridische zin, zullen worden bereikt. Zij wijzen in dat verband op de reeds van kracht geworden Wet normering topinkomens. Het is de vraag hoe deze wet, waarin de bezoldiging van topfunctionarissen in de (semi)publieke sector wordt gemaximeerd, zich verhoudt tot het uitgangspunt van tweezijdigheid en gelijkwaardigheid. De leden van de PvdA-fractie voegen daar de vraag aan toe of het niet-marktconform belonen van (specifieke) ambtenaren niet logischerwijs een niet-marktconforme behandeling van die ambtenaren met zich meebrengt.

Ook worden door de senatoren van de PvdA vraagtekens gezet bij de veronderstelde positieve effecten van het wetsvoorstel. Onder andere voor de beweringen dat het wetsvoorstel zal leiden tot harmonieuzere arbeidsverhoudingen en dat het ervoor zal zorgen dat de arbeidsmobiliteit tussen overheid en marktsector zal toenemen, hebben de indieners geen overtuigende argumenten aangedragen. Daarnaast blijft de algemene vraag onbeantwoord wat de urgentie, het nut en de noodzaak van de hervorming is en heerst er onduidelijkheid over de vraag hoe het kostenplaatje eruit gaat zien.

Al met al hebben de indieners en de regering nog heel wat vragen te beantwoorden om de Eerste Kamerleden te overtuigen om voor het wetsvoorstel te stemmen. Overigens sluit de kritische houding van de senatoren aan bij het standpunt van de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel. In een aan de Eerste Kamer verzonden brief stellen zij dat het wetsvoorstel, als gevolg van de onduidelijkheden, onzekerheden en gebrekkige motivering van keuzes, meer problemen lijkt te veroorzaken dan dat het oplost. Daarnaast wordt gesteld dat het wetsvoorstel op geen enkel draagvlak kan rekenen bij overheidsmedewerkers.

Harmonisering in plaats van normalisering

Mocht de Eerste Kamer met het wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren instemmen, dan wordt het nieuwe ambtenarenrecht per 1 januari 2017 van kracht. Vanaf die datum zal het overgrote deel van het ambtenarenkorps – zo’n 95 procent – ‘gewone’ werknemer worden. Dit betekent dus ook dat ambtenaren in de toekomst met de regels van het Burgerlijk Wetboek te maken krijgen. Een interessante ontwikkeling is dat met de inwerkingtreding van de WWZ  het arbeidsrecht steeds meer gaat lijken op het ambtenarenrecht (de WWZ: een feest van herkenning voor beoefenaren van het ambtenarenrecht). Ook gaat het civiele procesrecht in het kader van de digitalisering van de rechtspraak steeds meer overeenkomsten  vertonen met het bestuursprocesrecht. Er is dus sprake van convergentie tussen de twee rechtsgebieden. Daarom kan in het kader van de hervormingen van het ambtenaren- en arbeidsrecht beter van harmonisering worden gesproken dan van normalisering.

De hervorming van het ambtenarenrecht zal gepaard gaan met een enorme wetgevingsoperatie. Het is van groot belang om goed voorbereid te zijn op de gevolgen van de vermoedelijke veranderingen. Daarom is het verstandig om nu al kennis te nemen van de wijzigingen die de WWZ met zich meebrengt. Dit kan ook de juridische werkelijkheid voor werknemers in de overheidssector worden. Capra blijft u van de ontwikkelingen op de hoogte houden!