De prijs van de ‘wet normalisering’ na de WWZ: grotere verschillen tussen ambtenaren en niet-ambtenaren bij ontslag

Mr. drs. M.P. (Marien) Korevaar

 

Niet-ambtenaren gaan er op achteruit; ambtenaren gaan erop vooruit

De behandeling van de wet normalisering rechtspositie ambtenaren is in de eindfase beland. Op 30 juni 2015 gaf de commissie voor binnenlandse zaken van de Eerste Kamer aan dat de openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende is voorbereid. Er is een plenaire behandeling voorgesteld op 22 september 2015.

Over nut en noodzaak van de wet normalisering is reeds het nodige gezegd en geschreven (zie onder andere het artikel van mijn kantoorgenoot Gerdin Boelens van 27 mei 2015). Daar gaat dit artikel niet over. Of de Eerste Kamer alleen ‘het principe’ een voldoende legitieme reden vindt om deze wet aan te nemen moeten we maar afwachten.

In de praktijk zullen de meeste ambtenaren er weinig of niets van merken wanneer zij een arbeidsovereenkomst krijgen in plaats van een aanstelling. Alleen als er geprocedeerd moet worden is er een duidelijk verschil omdat dan de gang naar de kantonrechter of UWV gemaakt moet worden, in plaats van naar de bestuursrechter. Daar zullen ambtenaren en advocaten niet van wakker liggen. Eenvoudiger en korter zullen de procedures er overigens niet op worden, nu als gevolg van de WWZ hoger beroep en cassatie mogelijk is na een beschikking van de kantonrechter op een ontbindingsverzoek.

De wet normalisering lijkt op het eerste gezicht dus vooral een wet die alleen wat formele verschillen brengt. De materiële rechtspositie van ambtenaren verandert er immers niet door. Zij behouden bijvoorbeeld de bestaande bovenwettelijke uitkeringsrechten bij ontslag. “Het baat niet veel, maar het schaadt ook niet veel” was tot voor kort het karakter van het debat over de wet normalisering.

Maar als gevolg van de veranderingen in het arbeidsrecht door de Wet werk en zekerheid (WWZ) per 1 juli 2015, ontstaan er –als de wet normalisering wordt aangenomen-  bij ontslag opeens wel grote materiële verschillen. 

Hoe de WWZ tot grote verschillen leidt tussen ambtenaren en niet-ambtenaren

De initiatiefnemers van het wetsvoorstel stippen deze kwestie slechts voorzichtig aan in de nadere memorie van antwoord d.d. 21 mei 2015. Ik citeer: “Met betrekking tot ontslagvergoedingen brengt de Wet werk en zekerheid een belangrijk nieuw element. Terwijl in het huidige ambtenarenrecht slechts in uitzonderlijke gevallen aan ontslagen ambtenaren eenmalige vergoedingen worden toegekend, zullen na het van toepassing worden van de Wet werk en zekerheid in beginsel ook ontslagen ambtenaren aanspraak krijgen op een transitievergoeding." (Eerste Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 550, G 13)

De initiatiefnemers beschouwen dit slechts als een kostenpost:

 

“Worden ook de transitievergoedingen uit de Wet werk en zekerheid in aanmerking genomen, dan zullen die wellicht een structurele kostenpost opleveren. De initiatiefnemers zien dat dan als de prijs die betaald moet worden voor het beginsel – waarvan niet alleen het wetsvoorstel, maar ook het regeerakkoord uitgaat – dat ambtenaren in geval van ontslag gelijk behandeld moeten worden met werknemers in de private sector. “

Het is waar dat transitievergoedingen een structurele kostenpost zullen opleveren en dat het ontslag van ambtenaren daardoor duurder zal worden. De prijs die betaald moeten worden, is echter nog groter. Het principe ‘dat ambtenaren in geval van ontslag gelijk behandeld moeten worden met werknemers in de private sector’ wordt namelijk in het geheel niet bereikt. Integendeel,  als de wet normalisering gaat gelden, gaan ambtenaren  er op vooruit bij ontslag, terwijl niet-ambtenaren er door de WWZ  er juist vaak op achteruitgaan. Dat is niet de bedoeling van de wet normalisering maar het is een tamelijk bizar gevolg van de samenloop met de invoering van de WWZ.

De situatie van de ontslagen ambtenaar vergeleken met de ontslagen niet-ambtenaar onder de WWZ

Een voorbeeld maakt het verschil duidelijk.

Een goed betaalde werknemer, geboren 1 januari 1965, in dienst sinds 1 januari 1988, met een brutoloon van € 6.000,-- per maand, inclusief vakantiegeld, krijgt ontslag per 1 januari 2017 wegens problemen op het werk. De werkgever en de werknemer  treffen allebei geen bijzonder verwijt maar er is geen weg terug. Ik vergelijk de situatie van de ontslagen werknemer buiten de overheid met die van een ontslagen ambtenaar.

Hoe was het zonder de WWZ en zonder de wet normalisering?

 

-

De werknemer buiten de overheid krijgt van de kantonrechter volgens de kantonrechtersformule (die gold tot 1 juli 2015) een vergoeding van AxBxC (correctiefactor 1) van € 159.000,-- bruto  en heeft daarnaast recht op een WW-uitkering.

De ambtenaar krijgt bij ontslag geen eenmalige vergoeding. Wel kan hij, naast een WW-uitkering (WW), aanspraak maken op bovenwettelijke werkloosheidsuitkering (BW), waardoor de duur van de totale uitkering  beduidend langer is dan die van de werknemer buiten de overheid. Een actuele berekening levert voor een rijksambtenaar een uitkeringsduur op van 1 januari 2017 tot 1 januari 2024. De bovenwettelijke uitkeringsrechten bedragen in totaal ongeveer € 300.000,-- bruto. De kosten voor de werkgever van WW + BW + werkgeverslasten bedragen in totaal ongeveer € 480.000,--. Voor ambtenaren in andere overheidssectoren zullen er vergelijkbare resultaten zijn.

Op de vraag wie er beter af is, is het antwoord niet eenduidig te geven:

-	bij kortdurende werkloosheid is de werknemer beter af omdat die een forse som geld meekrijgt die hij mag houden bij het vinden van ander werk;
-	bij langdurige werkloosheid is de ambtenaar beter af omdat hij veel langer een uitkering houdt, die per saldo een beduidend hoger bedrag vertegenwoordigt.

Er waren dus altijd al duidelijke materiële verschillen maar er was altijd een zekere balans bij de ontslagrechten: ambtenaren hadden meer zekerheid; werknemers hadden meer kans om er een vrij te besteden som geld aan over te houden.

Hoe is de situatie onder de WWZ en de wet normalisering ?

 

-

De werknemer buiten de overheid krijgt een transitievergoeding die in dit geval uitkomt op € 75.000,--. Daarnaast heeft hij recht op een WW-uitkering. De duur van de WW-uitkering is verkort door de regels van de WWZ.

-

Ook de ambtenaar krijgt een eenmalige transitievergoeding van € 75.000,--. Daarnaast kan de ambtenaar nog steeds, naast een WW-uitkering, aanspraak maken op een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering van 1 januari 2017 tot 1 januari 2024 met bovenwettelijke uitkeringsrechten van in totaal € 300.000,--. De kosten voor de werkgever van WW + BW + werkgeverslasten + transitievergoeding bedragen in totaal ongeveer € 480.000,-- + € 75.000,-- = € 555.000,--

    

Op de vraag wie er beter af is, is het antwoord nu eenvoudig. De ambtenaar is in alle gevallen veel beter af dan de werknemer buiten de overheid :

-	De werknemer gaat er fors op achteruit doordat de eenmalige vergoeding minder dan de helft is dan voorheen, terwijl ook de WW-duur nog eens is verkort.
-	De ambtenaar gaat er juist fors op vooruit doordat hij nu opeens een eenmalige transitievergoeding ontvangt én volledig recht houdt op zijn bovenwettelijke uitkeringsrechten. Daardoor heeft de ambtenaar ook minder last van de kortere WW-duur.

De materiële verschillen bij ontslag nemen dus toe en er kan niet meer van een zekere balans gesproken worden. Ambtenaren zijn beter af bij ontslag wanneer de wet normalisering onder het regime van de WWZ in werking treedt.

Kan de ontstane ongelijkheid door inwerkingtreding van de WWZ nog worden gerepareerd?

De vraag is of deze materiële gevolgen van de wet normalisering , in samenhang met de WWZ, door de politiek zijn voorzien. Het is een onbedoeld maar ingrijpend gevolg dat volledig ingaat tegen de gedachte van ‘principiële gelijkheid’. De vraag is of dit nog ‘gerepareerd’ kan worden als de wet normalisering wordt aangenomen. Dat lijkt een onmogelijke opgave.

Onder het regime van de kantonrechtersformule was de praktijk dat de hoogte van de vergoeding vaak werd gematigd als er recht bestond op een bovenwettelijke uitkering. Dat was soms het geval omdat ook buiten de overheid bovenwettelijke uitkeringen voorkomen, zij het meestal wel beperkter in omvang en duur. Bij de hoogte van de transitievergoeding wordt echter helemaal geen rekening gehouden met de verdere omstandigheden. Een rechter is dus ook niet bevoegd de transitievergoeding te matigen vanwege het bestaan van bovenwettelijke uitkeringsrechten.

Misschien zou voor ambtenaren met een overgangsmaatregel tijdelijk het recht op een transitievergoeding uitgesteld kunnen worden, zoals nu ook voor het onderwijs is gebeurd door het Besluit overgangsrecht transitievergoeding van 23 april 2015 (Staatsblad 2015, 172). In dit overgangsrecht is bepaald dat de transitievergoeding tot 1 juli 2016 niet hoeft te worden betaald als er in de cao een vergoeding of een voorziening is opgenomen wegens het beëindigen van de arbeidsovereenkomst. Daar wordt ook de bovenwettelijke uitkering in het onderwijs toe gerekend. Duidelijk is echter dat een dergelijke maatregel maar een tijdelijke oplossing is. Het is niet denkbaar dat een hele sector blijvend wordt uitgesloten van de transitievergoeding. Als ambtenaren wel onder het arbeidsrecht komen te vallen maar tegelijk worden uitgesloten van de transitievergoeding, blijft er van een gelijkschakeling in het arbeidsrecht natuurlijk niets meer over!

Meer voor de hand ligt het om ambtenaren wel recht te geven op een transitievergoeding maar dat in ruil daarvoor de bovenwettelijke uitkeringsrechten worden beperkt. Terecht merken de initiatiefnemers echter op dat dit juist niet met de wet normalisering geregeld kan worden omdat deze rechten deel uitmaken van de arbeidsvoorwaarden. “Dat impliceert dat de daaraan verbonden kosten alleen kunnen worden verminderd als daarover in het cao-overleg overeenstemming wordt bereikt.” (Eerste Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 550, G 9)

Dat vakbonden zullen instemmen met het verminderen van bovenwettelijke uitkeringsrechten, is echter niet waarschijnlijk wanneer daar geen ‘tegenprestatie ’ tegenover staat. Als de wet normalisering niet wordt ingevoerd en wanneer de transitievergoeding dus niet ‘automatisch’ gaat gelden voor ambtenaren, is daar wellicht wel een ‘deal’ over te sluiten. Het is dan immers een ruil. Wanneer de wet normalisering wel wordt ingevoerd, krijgen de ambtenaren de transitievergoeding echter als een ‘kado’ in de schoot geworpen, zonder dat zij daar iets voor terug hoeven te doen. Dan is een ‘deal’ daarover niet meer te sluiten.

Conclusie

Nu de WWZ in werking is getreden is het ‘automatische gevolg’ van de wet normalisering dat een ambtenaar er bij ontslag fors op vooruit gaat, terwijl niet-ambtenaren er op achteruit gaan. Het zal niet meevallen dat ‘recht te praten’.

Het woord is aan de Eerste Kamer.

Marien Korevaar, Capra Zwolle