Niet elke fout is een integriteitsschending

De afgelopen tijd kom ik met enige regelmaat in contact met bestuurders die zich voor de vraag gesteld zien of een bepaald ambtelijk, (maar soms ook bestuurlijk) handelen dat de kwalificatie ‘fout’ krijgt, ook een integriteitsschending met zich brengt. Het antwoord daarop luidt ontkennend. Niet elke ambtelijke fout levert een integriteitsschending op, of een in ambtenaarrechtelijke termen vertaald 'plichtsverzuim'.

Plichtsverzuim

Plichtsverzuim vindt zijn definitie in diverse rechtspositieregelingen en is uitgewerkt in de jurisprudentie. Het is het doen of nalaten wat een goed functionerend ambtenaar in soortgelijke omstandigheden behoort te doen, of juist behoort na te laten.

Ik vertaal het in workshops weleens met ambtelijk of bestuurlijk wangedrag. Het doelbewust miskennen van de verantwoordelijkheden verbonden aan een publieke functie, of die nu bestuurlijk of ambtelijk van aard is. Is daarvan sprake, dan is er sprake van een integriteitsschending, plichtsverzuim.

Waar gewerkt wordt, worden echter ook fouten gemaakt. Soms met de  beste bedoelingen, soms omdat men niet beter kan, soms omdat competenties (anders dan de enkele, wel aanwezige, vakkennis) zoals samenwerken, leidinggeven en communiceren onvoldoende aanwezig zijn. Het kan dan in een organisatie of in een afdeling aardig mislopen. Er ontstaat onvrede, discussie en de vraag doemt op wat er moet gebeuren.

Is er dan sprake van een integriteitsschending? Heeft de ambtenaar zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim? Nee, in dat soort omstandigheden zal primair de focus gericht zijn op disfunctioneren, mogelijk op verstoring van de verhoudingen, maar niet zozeer op een integriteitsschending.

Disfunctioneren of een verstoorde verhouding

Is er sprake van disfunctioneren of een verstoring van verhoudingen, dan ligt een andere oplossingsrichting dan bij een integriteitsschending in de rede. In veel gevallen volgt een functioneringstraject, worden verbetermogelijkheden geboden en wordt het functioneren gedurende een bepaalde periode gemonitord. Verbetert het functioneren niet, normaliseren de verhoudingen onvoldoende, dan kan er ontslag volgen. Ongeschiktheidsontslag of ontslag wegens verstoorde verhoudingen, omdat er geen basis meer is om de samenwerking te continueren.

Disciplinaire straf bij integriteitsschending

Dat is een heel andere rechtsgang dan bij een geconstateerde integriteitsschending. Op het moment dat er sprake is van een integriteitsschending, van plichtsverzuim in ambtenaarrechtelijke zin, treedt het tuchtrecht in werking. De ambtenaar kan dan disciplinair worden bestraft.

Zo bezien, lijkt het onderscheid duidelijk. Het wordt echter moeilijker als de integriteitsschending en het functioneren elkaar gaan raken. Is de notoir luie ambtenaar nu ongeschikt voor zijn betrekking als hij steeds te laat zijn stukken aanlevert, of hierdoor niet voldoet aan de in redelijkheid te stellen eisen, of maakt hij zich schuldig aan plichtsverzuim? Luiheid is toch ook een gedrag dat een normaal functionerend ambtenaar in soortgelijke omstandigheden niet behoort te vertonen.
Of is er sprake van plichtsverzuim dan wel een verstoorde vertrouwensrelatie als een ambtenaar eigenzinnig, in weerwil van de koers uitgezet door het bestuur, volhardt in een wijze van adviseren die het bestuur onwelgevallig is. En is er sprake van plichtsverzuim als een ambtenaar zijn leidinggevende te pas en te onpas tegenspreekt? Het zijn grensgevallen.

Ontslaggronden/ dilemma's en oplossingen

De jurisprudentie heeft hiervoor een oplossing. De keuze van de ontslaggrondslag is immers vrij. Als een bepaald feitencomplex verschillende oplossingsrichtingen, verschillende ontslaggrondslagen rechtvaardigt, dan is het aan het bestuursorgaan om te kiezen welke ontslaggrond gehanteerd wordt.

Zo kan het voorkomen(en dat is  in het verleden ook vaak voorgekomen en dat zal  in de toekomst ook nog wel gebeuren) dat een bepaalde gedraging niet alleen ernstig plichtsverzuim oplevert, maar ook een concrete aanwijzing vormt voor het disfunctioneren van de ambtenaar en in het verlengde daarvan het vertrouwen in dat functioneren ernstig heeft ondermijnd.

In dat geval kan de werkgever kiezen voor de ontslaggrondslag die hem het beste uitkomt. Strafontslag als disciplinaire maatregel, ongeschiktheidsontslag omdat de ambtenaar niet aan de in redelijkheid te stellen eisen heeft voldaan, of ontslag omdat er geen vertrouwen meer bestaat. De consequenties van de keuze zijn wezenlijk. Met name in het uitkeringsregime heeft te gelden dat de te kiezen ontslaggrond een wezenlijke impact op het inkomen van de ambtenaar heeft. Rechtvaardigen de feiten echter de separate ontslaggrondslagen, dan tellen de consequenties van het ontslag in uitkeringstechnische zin bij de beoordeling van de legitimiteit ervan niet mee.

In integriteitsdiscussies, integriteitsprotocollen en bij het inschakelen van integriteitsbureaus bij overheden zie je in toenemende mate een worsteling ontstaan bij de beantwoording van de vraag wie wat moet doen. Wordt er een melding gedaan van een integriteitsschending, dan wordt de behandeling ervan vaak uit de lijn gehaald. Het is niet de leidinggevende die hierover adviseert aan zijn bestuur, maar een intern integriteitsbureau of een integriteitsadviseur die de vraag heeft te beantwoorden of het vertoonde gedrag een integriteitsschending, en daarmee plichtsverzuim oplevert en tuchtrechtelijk benaderd kan of moet worden.

Het functioneringsaspect, de vraag of er nog voldoende vertrouwen is, wordt door de integriteitsfunctionaris of het betreffende bureau niet meegenomen. Dat is zijn of haar taak niet. Dat is gescheiden.

Deze gescheiden benadering van het functioneren, zich manifesterend in een integriteitsschending die ook disfunctioneren oplevert, veroorzaakt spanningen binnen de organisatie. De keuze voor de behandeling door de integriteitsfunctionaris, hoe legitiem ook, hoeft niet te stroken met de eveneens zeer legitieme belangen van de leidinggevende en het bestuur om het traject anderszins aan te vliegen.
Het is zaak dat overheidsorganisaties zich ervan bewust zijn dat een separate benadering van integriteitsproblematieken spanningen in de organisatie kan veroorzaken en dat met een gekozen oplossing langs disciplinaire tuchtrechtelijke weg met een disciplinaire bestraffing het organisatiebelang vaak niet gediend is. Bij de definitieve beslissing over de vraag hoe met een integriteitsschending omgegaan kan worden, kan het advies van de lijn over de bredere aspecten van de casus dan ook niet gemist worden.