Strafrechtelijke immuniteit publiekrechtelijke rechtspersonen wordt gehandhaafd

Mr. drs. L.H. (Luc) Janssen

Op 10 november 2015 heeft de Eerste Kamer met slechts één stem verschil tegen een initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamerleden Recourt, Oskam en Segers gestemd. Het wetsvoorstel beoogde de strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen en van de ambtenaren van die rechtspersonen op te heffen.

Huidige situatie strafrechtelijke vervolgbaarheid overheid

De huidige stand van wetgeving en vooral jurisprudentie staat de strafrechtelijke vervolgbaarheid van de overheid in de weg. Nu is het zo dat de Staat als entiteit geheel immuun moet worden geacht voor strafrechtelijke vervolging. Hetzelfde geldt voor lagere overheden, met dien verstande dat van strafrechtelijke immuniteit alleen sprake kan zijn voor zover de potentieel strafbare feiten zijn begaan in het kader van de uitvoering van een ‘exclusieve overheidstaak’. Daarvan is volgens de Hoge Raad sprake “als de desbetreffende gedragingen naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen”.

Initiatiefwetsvoorstel

Het wetgevingsproces was er een van de lange adem. Al in 2006 diende het toenmalige Tweede Kamerlid Wolfsen een initiatiefwetsvoorstel in met als doel de strafrechtelijke immuniteit van zowel publiekrechtelijke rechtspersonen als die van de ambtenaren van die rechtspersonen niet langer te handhaven. Kort samengevat was het wetsvoorstel gericht op het gelijkstellen van publiekrechtelijke rechtspersonen met natuurlijke personen of privaatrechtelijke rechtspersonen ten aanzien van de mogelijkheden tot strafrechtelijke vervolging. Mede ingegeven door de maatschappelijke ontwikkelingen naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam, werd beoogd om een einde te maken aan de bestaande praktijk van het niet strafrechtelijk kunnen vervolgen van de overheid, zoals die is ontstaan naar aanleiding van de Volkel-en Pikmeerarresten.

Volgens de indieners van het wetsvoorstel verliest een overheid die regels stelt aan burgers en bedrijven aan geloofwaardigheid, wanneer zijzelf voor het overtreden van deze regels niet ook strafrechtelijk aansprakelijk zou kunnen worden gesteld. De Staat, maar ook lagere overheden, zouden niet alleen politieke en bestuurlijke verantwoording moeten afleggen. In de ogen van de indieners moeten zij net zoals burgers en bedrijven verplicht kunnen worden ook rekenschap voor een strafrechter af te leggen. Dit zou volgens hen een positieve bijdrage kunnen leveren aan het herstel van vertrouwen van de burgers in de overheid. Overigens zou wel een specifieke strafuitsluitingsgrond gelden, namelijk dat feiten die redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de uitvoering van een bij wet opgedragen publieke taak, van strafbaarheid worden uitgezonderd.

Wetsvoorstel verworpen

De leden van de Eerste Kamerfracties van de SGP, de VVD, het CDA, de OSF en D66 zijn niet door de argumenten van de indieners overtuigd. Zij stemden tegen het wetsvoorstel, waardoor het is verworpen. De voornaamste argumenten van de tegenstemmers zijn gelegen in de bijzondere positie van de overheid, de goed werkende politiek-bestuurlijke verantwoordingsmechanismen en de vrees voor juridisering van verantwoording. Kort samengevat wordt ernstig getwijfeld aan de effectiviteit en de noodzaak van het wetsvoorstel. 

Normalisering rechtspositie ambtenaren

Wat betreft de mogelijkheden tot strafrechtelijke vervolging wordt de overheid op één lijn geplaatst met de private sector. Van normalisering op dit punt is dus geen sprake. Overigens zijn er opvallende parallellen te ontwaren tussen dit wetsvoorstel en het debat omtrent het initiatiefwetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren. De Eerste Kamerleden tonen zich ten aanzien van beide wetsvoorstellen, die reeds lange tijd geleden zijn ingediend, zeer kritisch. Met betrekking tot beide wetsvoorstellen blijft een cruciale vraag tot op het laatste moment onvoldoende beantwoord, namelijk: wat is het nut en de noodzaak van het wetsvoorstel? Ook speelt in beide debatten de bijzondere positie van de overheid een belangrijke rol.

Tot slot een opvallend detail: de Eerste Kamerfractie van het CDA stemde tegen het wetsvoorstel, terwijl het initiatiefwetsvoorstel mede werd verdedigd door CDA-Tweede Kamerlid Oskam. Het is dus geen zekerheid dat de CDA-fractie in de Eerste Kamer een initiatief van een partijgenoot klakkeloos volgt. Dit is met name interessant met het oog op het aanstaande debat omtrent het wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren.