Falende ambtenaar is nu al stevig aan te pakken

mr. P.R.M. Berends-Schellens

De PvdA-fractie in de Tweede Kamer wil de strafrechtelijke onschendbaarheid van de overheid opheffen (Trouw, 17 januari). Het bij wet strafbaar kunnen stellen van de overheid zou volgens PvdA-Kamerlid Jeroen Recourt helpen om het normbesef bij de burger te versterken. Als de overheid strafrechtelijk kan worden vervolgd (en bestraft, zo voegen wij daar aan toe) zullen ook de burgers zich beter aan de wet houden, zo lijkt de gedachte. Verder zou de afstand van de burger tot de overheid afnemen. Burger en overheid zijn voor de toepasselijkheid van het wetboek van strafrecht immers gelijk.

De indieners van de wet verwachten veel heil van de invoering. Ze verwachten meer, of in ieder geval ander heil, dan de huidige mechanismen bieden die onderdeel zijn van het politieke en bestuurlijke verantwoordingsproces. Uitgangspunt is dat de overheid en het personeel bij de overheid (ambtenaren) zich aan de wet moeten houden. Niet alleen omdat dit ‘nu eenmaal moet’, maar ook omdat de ambtenaar anders zijn baan kan kwijtraken.

Het verantwoordingsproces kan ver gaan. Zo zijn de ministers Donner en Dekker na de brand in het cellencomplex op Schiphol afgetreden. Zij voelden zich verantwoordelijk voor de manier waarop diensten die onder hun zeggenschap vielen, hun taken hadden uitgevoerd. De (straf)rechter is er niet aan te pas gekomen. Toch stapten Donner en Dekker op. Dit verantwoordingsproces geldt voor ministers, gedeputeerden en wethouders. Zij moeten in het openbaar vragen van de volksvertegenwoordiging beantwoorden en alle informatie beschikbaar stellen. Voor ambtenaren geldt dit niet. Maar ambtenaren moeten zich wel degelijk verantwoorden voor wat zij hebben gedaan of nagelaten. Dit verantwoordingsproces is geregeld in het ambtenarentuchtrecht. Het is onze ervaring dat ambtenaren werkelijk worden aangesproken en bestraft als zij in strijd met de wet handelen. Ook als politie of justitie er helemaal niet bij betrokken zijn. De werkgever onderzoekt dan de werkwijze van één of meer ambtenaren en kan vervolgens een maatregel opleggen. Een maatregel die varieert van een berisping, een financiële maatregel tot (oneervol) ontslag. Mocht er sprake zijn van herhaling, dan leidt dit in de meeste gevallen onherroepelijk tot oneervol ontslag. Een onderzoek en/of het opleggen van een maatregel wordt niet uitgesteld tot een procedure bij de strafrechter is afgerond. In de toelichting op het PvdA-wetsvoorstel (dat wordt gesteund door CDA en ChristenUnie) wordt aan het tuchtrecht voor ambtenaren niet één woord gewijd. Toch is dit tuchtrecht door de jaren heen zeer effectief gebleken om ongewenst gedrag van ambtenaren in de uitoefening van hun functie te bestraffen. Vaak verzet de ambtenaar zich tegen een maatregel. Een maatregel wordt dan ook als straf ervaren.

Als het wetsvoorstel wordt aangenomen, is het gemakkelijker om de overheid en ambtenaren strafrechtelijk aan te pakken. Twee ‘filters’ verdienen in dit verband aandacht. De bijzondere positie van de overheid speelt een rol bij de beslissing van het Openbaar Ministerie om al dan niet te vervolgen. Verder zal de rechter moeten nagaan of er wel een straf moet worden opgelegd. Als het strafbare feit redelijkerwijs niet kon worden vermeden bij het uitvoeren van de wettelijke taak, wordt geen straf opgelegd.

Met deze twee filters worden overheid en burgers voor de strafwet dus niet echt gelijk. Wat ons betreft zou het daar ook niet om moeten gaan. Waar het om gaat is of het strafrechtelijke correctiemodel uit het voorstel wel het geschikte model is om gemaakte fouten te bestraffen en toekomstige fouten te voorkomen. Voor het aanspreken van bestuurders geldt het openbare verantwoordingsproces waaraan zware gevolgen kunnen worden verbonden. Ambtenaren kunnen ‘van hoog tot laag’ worden aangesproken en bestraft door middel van het tuchtrecht. De bestraffing door alleen al als verdachte te boek te staan, levert slechts een onnodige verzwaring op van de al bestaande maatregelen.

Evenmin zien wij winst als de ruimere toepassing van het strafrecht ertoe leidt dat de overheid zich vooral laat sturen door de vraag of iets wel mag. Normbesef wordt dan normangst. Er moet echter wel bestuurd blijven worden. Een herbezinning op het in te voeren strafrechtelijke model is dan ook welkom.

Paula Berends-Schellens en Martine Voogt

Dit artikel is eerder gepubliceerd in Trouw op 24 januari 2013