De zorgplicht van de overheidswerkgever: geen woorden, maar daden

Mr. P.R.M. (Paula) Berends-Schellens

Op de overheidswerkgever rust een zorgplicht. De inhoud van die plicht heeft de Centrale Raad van Beroep voor het eerst in zijn uitspraak van 22 juni 2000 (LJN AB0072) omschreven. De Raad heeft die norm toen als uitgangspunt gebruikt bij de beoordeling van de zaak waarin een vrouwelijke ambtenaar haar werkgever aansprakelijk had gesteld voor de schade die zij had geleden in de uitoefening van haar werkzaamheden. Zij was namelijk tijdens een nachtelijke zoektocht naar een weggelopen patiënt uit het psychiatrisch ziekenhuis waar zij werkzaam was, ten val gekomen en had een scheurtje in haar ellepijp opgelopen.

De norm die de Raad in die zaak heeft geformuleerd, heeft hij afgeleid uit het civiele recht, te weten uit artikel 7:658 BW. De Raad: “Voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit de op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften heeft de ambtenaar recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamhedenschade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid."

Na deze uitspraak is in tal van zaken door de ambtenaar aangevoerd dat de overheidswerkgever in strijd met de zorgplicht had gehandeld en dat de door de ambtenaar geleden schade dus voor vergoeding in aanmerking moest komen.Voordat de Raad echter een oordeel uitspreekt over de vraag of de zorgplicht is geschonden, moet de ambtenaar aantonen dat hij schade heeft geleden en dat deze schade het gevolg is van de werkzaamheden of van de omstandigheden waaronder de werkzaamheden moesten worden uitgevoerd. Juist dit laatste punt, het aantonen van het causale verband tussen schade en werkzaamheden, betreft een moeilijk onderdeel van het proces, vooral bij psychische klachten. Hoe kan in dat geval namelijk worden aangetoond dat het werk daarvan de oorzaak is? De Raad heeft met betrekking tot schade van psychische aard overwogen dat “de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding totdat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen” (CRvB d.d. 31 augustus 2006; LJN AY8143).

In het geval de ambtenaar zijn werkgever aansprakelijk wil stellen voor de schade van psychische aard die hij lijdt, zal de ambtenaar dan ook moeten aantonen dat er voldaan is aan het buitensporigheidsvereiste. Een enkel voorbeeld: het als penitentiair inrichtingswerker betrokken raken bij een worsteling tussen twee gedetineerden waarbij één van de betrokkenen over een mes beschikte en het alarmsysteem ondeugdelijk bleek, achtte de Raad buitensporig (CRvB d.d. 28 april 2011; LJN BQ4125). Als tussen de overheidswerkgever en de ambtenaar eenmaal is komen vast te staan dat de schade van psychische aard het gevolg is van het werk of van de werkomstandigheden, dan spitst het debat zich vervolgens toe op de zorgplicht.

In de uitspraak van de Raad van 25 maart 2013 deed die situatie zich voor. De betrokken ambtenaar was uitgezonden naar voormalig Joegoslavië en was gestationeerd in of nabij de moslimenclave Srebrenica. Als gevolg van een aantal gruwelijke ervaringen aldaar heeft hij psychische klachten ontwikkeld. Deze zijn gediagnosticeerd als PTSS en erkend als dienstongeval. Met deze erkenning is het verband tussen de schade en het werk of de werkomstandigheden gegeven en behoefde het buitensporigheidsvereiste geen bespreking meer. Betrokkene ontving op grond van de rechtspositieregeling (AMAR) diverse vergoedingen.

De inzet van de juridische procedure betrof het verzoek van de ambtenaar om vergoeding van alle schade als gevolg van de uitzending. Hij voerde daartoe aan dat de minister, zijnde de overheidswerkgever, in strijd met de zorgplicht had gehandeld. Zo meende betrokkene dat de uitzending niet plaats had mogen vinden: de missie was namelijk bij voorbaat al kansloos te noemen. Ook was betrokkene van mening dat er onvoldoende en ondeugdelijk materieel aanwezig was en dat men onvoldoende was voorbereid op een aanval. De Raad overwoog echter dat betrokkene voldoende was opgeleid en getraind en dat het materieel in ieder geval bij aanvang voldeed. Dat dit later niet meer het geval was, weet de Raad aan de oorlogsomstandigheden. Daarvoor kon de minister echter niet verantwoordelijk gehouden worden.

Deze oordelen van de Raad zien op de inhoud van de zorgplicht voorafgaand aan de uitoefening van de werkzaamheden. Over de zorgplicht tijdens de werkzaamheden, oordeelde de Raad dat operationele beslissingen niet aan de zorgplicht getoetst kunnen worden. Hij verwees hierbij naar een eerdere uitspraak van 5 juni 2003 (LJN AN8521). De Raad heeft zich verre gehouden van een oordeel over de vraag of de missie op voorhand kansloos was. De Raad oordeelde namelijk dat de uitzending als gegeven moest worden beschouwd. Die uitzending staat volgens de Raad los van de te treffen voorzorgsmaatregelen die op grond van de zorgplicht zijn vereist. De Raad was verder duidelijk in zijn oordeel dat geen sprake is van een risico-aansprakelijkheid voor de minister. Tenslotte heeft de Raad zich gebogen over het verwijt van de ambtenaar dat de minister onvoldoende nazorg had geboden. Dit betreft de invulling van de zorgplicht, nadat de werkzaamheden zijn afgerond. Uit de uitspraak blijkt dat de minister dit verwijt aanvankelijk in een ander juridisch kader had geplaatst. De Raad heeft echter overwogen dat het aspect van nazorg ook in de sleutel van de zorgplicht getoetst moet worden. De Raad: “(…) het bieden van nazorg is een van de maatregelen die van de overheidswerkgever kunnen worden verlangd om te voorkomen dat de ambtenaar ten gevolge van werkzaamheden schade lijdt.”

Dat het aspect van nazorg voor de minister helemaal niet onbekend was, bleek uit het feit dat er beleid was ontwikkeld voor personeelszorg voor, tijdens, en na uitzending, welk beleid ook daadwerkelijk werd uitgevoerd. Toch was de Raad van oordeel dat de nazorg onvoldoende was. De ambtenaar had namelijk aangevoerd dat hij niet op de hoogte was gesteld van de activiteiten die bij de nazorg hoorden, zoals de psychologische debriefing, zg. low-levelopvang, verdere psychologische opvang, etc., respectievelijk dat deze hem niet actief waren aangeboden. Nu de minister niet kon aantonen dat de ambtenaar wel was uitgenodigd voor de diverse activiteiten, oordeelde de Raad dat van enige actieve nazorg geen sprake was geweest. Dat de nazorg na augustus 1996 wel voldoende is geweest, deed niet af aan het eindoordeel dat in strijd met de zorgplicht was gehandeld. De PTSS was namelijk chronisch geworden, zo bleek uit medische stukken, juist in de periode dat de nazorg had ontbroken.

Er kunnen enkele belangrijke lessen uit de uitspraak worden getrokken: nazorg vormt een onderdeel van de zorgplicht; de inhoud van de nazorg dient te zijn gebaseerd op de stand van de wetenschap ten tijde van de gebeurtenissen die hebben geleid tot de psychische ziekte; bij de toets of de nazorg voldoende is geweest worden de omstandigheden van het geval betrokken én nazorg dient aantoonbaar te zijn uitgevoerd. Niet alleen nazorg in woorden dus, maar ook in daden.