Kopie van Regeerakkoord noodzaakt tot bezinning over arbeidsverhoudingen binnen de overheid

Mr. M.J.M. (Marc) Schoonhoven

Het nieuwe kabinet is er, althans een regeerakkoord is bereikt. Op tal van terreinen zal ook de overheid als werkgever zich moeten voorbereiden op ingrijpende wijzigingen. Het meest in het oog springt, althans voor Capra als specialist in arbeidsverhoudingen binnen de overheid, uiteraard het gegeven dat het ambtenarenrecht verder wordt geharmoniseerd en dat in elk geval het ontslagrecht zal worden gelijkgeschakeld met het ontslagrecht in het arbeidsovereenkomstenrecht.

De vraag is hoe dit zal uitpakken. Wordt er voortgeborduurd op het wetsvoorstel van Koser Kaya en Van Hijum of kiest het nieuwe kabinet voor een andere route?

Een andere route waarbij bijvoorbeeld wel het ontslagrecht verder wordt geharmoniseerd maar waarbij de ambtelijke status gelet op de bijzondere positie van de overheidswerknemer wordt gehandhaafd. Deze discussie is alleszins opportuun en dient gevoerd te worden. Juist in de afgelopen weken zijn wij weer geconfronteerd met het grote belang dat gehecht moet worden aan een integere overheid. Een overheid aan wie wij als kiezers ons vertrouwen hebben geschonken. Het vertrouwen dat zij het algemeen belang naar eer en geweten en naar beste kunnen behartigen. In de keuze voor het ambt van openbaar bestuurder, maar zeker ook in de keuze voor een carrière binnen de overheid, moet immers het voortdurende besef gelegen zijn dat een voorbeeldfunctie wordt vervuld waarmee zowel in de ambtsuitoefening als in de privésituatie bij te maken afwegingen en te nemen beslissingen rekening moet wordt gehouden. In deze keuze ligt besloten, althans zou besloten moeten liggen, de wens, en daarmee de plicht, het algemeen belang te behartigen waardoor (de schijn van) belangenverstrengeling voorkomen moet worden. De verschillende integriteitsincidenten in de afgelopen weken hebben eens temeer duidelijk gemaakt dat bij de keuze de ambtelijke arbeidsverhoudingen verder te normaliseren of beter te harmoniseren niet voorbij mag worden gegaan aan die bijzondere positie die de overheid als werkgever inneemt. Professor Niessen zei het al eerder treffend: “We kunnen wel zonder accountants en mogelijk zelfs zonder advocaten, maar zeker niet zonder overheid.” Van die overheid mogen wij verwachten dat zij het door ons in haar gestelde vertrouwen niet beschaamt. Juist die eisen die integriteit aan behoorlijk bestuur en behoorlijk ambtenaarschap stellen maken dat, ondanks dat een verdere harmonisering van de arbeidsverhoudingen zeker niet afgewezen behoeft te worden, deze bijzondere positie van de overheid zeker meegenomen moet worden in de verdere gedachtevorming.

Een tweede in het oog springend aspect uit het regeerakkoord is de aanpassing van de sociale zekerheid. De AOW-leeftijd gaat in stappen snel omhoog en de WW wordt ingrijpend gewijzigd. De duur wordt teruggebracht van maximaal 38 maanden naar maximaal 24 maanden, waarbij in het tweede jaar de hoogte van de WW is gemaximeerd op 70% van het minimumloon. Een ingrijpende  en verstrekkende wijziging derhalve. Waar de WW ook de basis vormt voor het recht van de individuele ambtenaar op een uitkering, zal ook hier een discussie over de gevolgen niet uit kunnen blijven. De vraag is alleszins opportuun of in de CAO-onderhandelingen de aanvullende en de aansluitende uitkeringen voor ambtenaren onaangetast zullen blijven. Dit kan gelet op de plannen van de regering, het gegeven dat de regering uitgesproken heeft dat de ambtenarensalarissen de komende jaren bevroren blijven en gelet op de uitgesproken wens te komen tot een verdere harmonisering, met recht betwijfeld worden. Menige hete herfst/lente staat ons met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid te wachten.

Een en ander zal vervolgens ook onvermijdelijk gevolgen hebben voor de opstelling van zowel werkgever als ambtenaar in de ontslagtrajecten. Ontslagregelingen die nu, gelet op de wettelijke regelingen nog een haalbare kaart lijken, komen verder achter de horizon te liggen. Een mogelijk gevolg is een toename van procedures. Bij wie en waar blijft vooralsnog onduidelijk en zal afhankelijk zijn van de resultaten van de harmoniseringsoperatie. Zoals gezegd, dit is slechts het begin. In het regeerakkoord wordt immers de verdere aantasting van de ambtelijke status aangekondigd. Hoe en wat zal de toekomst leren.

Bij bestudering van het regeerakkoord valt ook een ander aspect op. De hernieuwde, wellicht verbeterde, aandacht voor de flexibilisering van de arbeidsverhoudingen in relatie tot de binnen onze samenleving noodzakelijk geachte zekerheden in dit verband. Gaat de balans doorslaan in de richting van flexibilisering? Wat zijn daarvan de gevolgen? Wordt er rekening gehouden met de oudere werknemer, de ambtenaar die wat korter voor zijn pensioen staat? Kunnen de aangekondigde transitiebudgetten, die gebruikt zullen moeten worden om ontslagen ambtenaren te begeleiden van werk naar werk, ook ingezet worden om de oudere ambtenaar te faciliteren in een pensioentraject? Hoe reëel is het immers om te veronderstellen dat een ambtenaar die kort voor zijn pensioen werkloos wordt nog begeleid kan worden naar ander werk? Vragen te over.

Wellicht dat een nadere invulling van het begrip flexibele arbeid in dit soort trajecten een oplossing kan bieden. De samenwerking, in mobiliteitscentra tussen gemeenten, of meer algemeen tussen overheden waarbij om welke reden dan ook vastgelopen personeel op tijdelijke basis wordt overgenomen, is een mogelijkheid die nader onderzocht kan worden.

Wat is in dit verband de status van een ZZP-er? Moet deze in het kader van de flexibilisering (een flexibelere werkverhouding dan de inhuur van een ZZP-er bestaat er welhaast niet) niet beter beschermd te worden? Kan het fenomeen van de ZZP-er op structurele basis in arbeidsverhoudingen binnen de overheid geïncorporeerd worden? Deze en andere vraagstukken zullen in de komende jaren uitgebreid aan de orde moeten komen.

Dit maakt dat op een andere manier naar die relatie tussen overheidswerkgever en werknemer gekeken zal moeten worden. Creativiteit binnen de speelruimtes die geboden gaan worden is hierbij een eerste vereiste.

Een en ander geldt nog sterker als in aanmerking wordt genomen dat in het regeerakkoord is uitgesproken dat de Nederlandse bestuursorganisatie met de vier te onderscheiden bestuurslagen (Rijk, Provincie, Gemeente en gerelateerde Waterschappen) ingrijpend moet wijzigen. Het aantal gemeenten zal op de langere termijn teruggebracht moeten worden tot 150. De provincies worden opgedeeld.  Een eerste aanvang wordt gemaakt met de samenvoeging van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland tot vijf superregio’s. Hierin is nog slechts plaats voor 100.000 plus gemeenten.

Het behoeft geen nader betoog dat de effectuering van deze plannen de samenvoeging van gemeenten, mogelijk splitsing van gemeenten, zal dwingen tot verdergaande reorganisaties. Alleszins redelijk is het toch de vraag te stellen hoe een en ander zich verhoudt tot de bezuinigingsopdrachten die gemeenten onlangs nog gekregen hebben en die hen thans nog noodzaakt tot het doorvoeren van bij tijd en wijlen ingrijpende wijzigingen. De vraag is overigens ook, de hoogleraar professor Alders van de Rijksuniversiteit Groningen memoreerde dat al, of al deze grootscheepse gemeentelijke en provinciale herindelingen nu wel, zo zij al realiseerbaar zijn, het gewenste bezuinigingsrendement opleveren. Eerdere onderzoeken hebben geleerd dat alle herindelingen ten spijt een en ander niet tot een daadwerkelijke slagkrachtigere en zuiniger opererende overheid heeft geleid.

Tegen die achtergrond kan dan ook gedacht worden aan andere vormen van samenwerking. Steeds meer gemeenten onderzoeken (en ook provincies overigens; denk aan de totstandkoming van de RUD’s), en werken al actief samen in shared service centers, waarbij de ambtenarenapparaten van de deelnemende openbare lichamen in feite in elkaar geschoven worden, maar de zelfstandigheid behouden blijft. Wellicht een aantrekkelijk alternatief.

Zo is er over het regeerakkoord nog veel meer te zeggen. Feit is in elk geval dat de komende jaren in zowel het tot stand brengen van nadere regelingen die gestalte moeten geven aan de doorvoering van 16 miljard euro aan bezuinigingen, als het tot stand brengen van individuele oplossingen voor rechtspositionele problemen nog een hoop werk te verrichten is. Al dit nieuws komt niet als een donderslag bij heldere hemel. Capra is er op voorbereid, sterker nog al langer bezig met de bezinning op nieuwe arbeidsverhoudingen binnen de overheid.