Nieuwe gedachten over bestuurlijke samenwerking: de gedeelde wethouder

Mr. drs. H.J.M. (Sjoerd) Richters

Op 5 november jongstleden heeft het Tweede Kamerlid Van Oosten een proefballonnetje opgelaten in de Tweede Kamer, dat een nieuw licht werpt op bestuurlijke samenwerking. Het voorstel houdt in, dat het mogelijk zou moeten zijn om voor bovenlokale aangelegenheden één wethouder te benoemen. Het Tweede Kamerlid wil de discussie aanwakkeren over de vraag of een samenwerkingsbestuurder van toegevoegde waarde kan zijn.

De gedeelde wethouder: de voordelen

Het voorstel spreekt van een wethouder die tegelijkertijd in meerdere gemeenten actief is. Dat kan volgens Van Oosten voor een samenwerkingsverband in een bepaald project zijn. Het kan volgens hem ook zijn dat één wethouder verantwoordelijk wordt gemaakt voor gefuseerde diensten. Die wethouder kan daarop vervolgens door alle twee, drie of meer gemeenteraden worden aangesproken. Van Oosten is van mening dat de samenwerkingsbestuurder de democratische controle vergroot en verstevigt. Nu is het volgens hem vaak niet duidelijk wie precies voor wat verantwoordelijk is. Dat kan volgens Van Oosten  worden opgelost met één wethouder. Bovendien leidt het voorstel volgens het Tweede Kamerlid tot een efficiencyslag in de bedrijfsvoering. Van Oosten verwacht dat een wethouder die namens meerdere gemeenten handelt een sterkere onderhandelingspositie heeft. Een positief neveneffect is zijns inziens dat er minder bestuurders nodig zijn.

Bezwaren tegen de gedeelde wethouder

Tegen het voorstel zijn allerlei potentiële bezwaren te verzinnen. De Gemeentewet  moet bijvoorbeeld worden gewijzigd, want er geldt nu een woonplaatsvereiste voor de wethouder. Daarnaast bevat het voorstel veel onduidelijkheid over de werking van de vertrouwensregel. Wat als één van de gemeenteraden het vertrouwen opzegt? Volgens het bepaalde in artikel 49 van de Gemeentewet dient een politiek ontslag van een wethouder terstond in te treden, wanneer er in de raad geen vertrouwen meer is (Kamerstukken II 2006-2007, 30902, nr. 3, p. 7 en Kamerstukken II 2007-2008, 30 902, nr. 9, p. 3). Een ander bezwaar heeft te maken met ‘het democratische gat’. Steeds meer onderwerpen worden in regionale samenwerkingsverbanden geregeld, maar de verdeling van de verantwoordelijkheid is niet altijd even helder voor de raadsleden. Vanuit de Tweede Kamer is veel kritiek gekomen op het voorstel van Van Oosten. Woorden als ‘ondoordacht’ en ‘doldwaas’ zijn zelfs toegedicht aan het voorstel.

Kansen voor de gedeelde wethouder

Minister Plasterk heeft in de vergadering van de Tweede Kamer van 6 november jongstleden echter aangegeven wel iets te voelen voor een experiment om wethouders aan te stellen in meer dan één gemeente. Wel moet eerst bekeken  worden of die behoefte er is. Ook ik wil niet op voorhand het proefballonnetje van Van Oosten laten knappen en sluit mij aan bij de gedachte van de minister. De rol van samenwerkingsbestuurder past mijns inziens in zekere zin bij de rol van de wethouder binnen het duale stelsel. In dat stelsel is het college op grond van artikel 160 van de Gemeentewet bevoegd tot het voeren van het dagelijks bestuur van de gemeente en beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren. Het politieke primaat, en daarmee de controle, is gelegen bij het hoogste bestuursorgaan van de gemeente, de raad (zie artikel 125 van de Grondwet). Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerd bestuur. Dit betekent met zoveel woorden ook dat de wethouder uitvoert wat de raad aan kaders heeft gesteld. Daaraan ligt ten grondslag dat het primair aan de raad is om de belangen van de burgers binnen de territoriale grenzen van de gemeenten zo goed mogelijk te behartigen.

Ook op het gebied van regionale samenwerking, zoals die nu gestalte krijgt tussen veel gemeenten,   zijn het  telkens de raden die daarin het voortouw nemen. De raad beslist over het aangaan van een samenwerking sverband en maakt daarbij zijn eigen afwegingen over vragen als: wat is het (toekomstig) doel van de samenwerking, wat is de aard van de samenwerking, wat is de aard van de over te dragen bevoegdheden? Daarbij ligt de focus van de raad, als het goed is, op het realiseren van voordelen voor de eigen burgers van de gemeente.

De gedeelde wethouder in een bredere context

Met ingang van 1 januari aanstaande treedt de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in (Stb. 2014, 306). Afgelopen maart en november berichtten wij daarover al in de Capra Concreet. Vanaf die datum is het mogelijk om een bedrijfsvoeringsorganisatie mét rechtspersoonlijkheid in te stellen bij collegeregeling, vastgesteld door uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders. Daarmee is sprake van een lichte variant op de klassieke samenwerkingsvorm van het openbaar lichaam.

Als een dergelijke bedrijfsvoeringsorganisatie wordt ingesteld, dan worden de leden van het bestuur aangewezen door en uit de deelnemende colleges. Dat is ingewikkeld voor het ambtelijk apparaat, dat in de praktijk door meerdere wethouders wordt aangestuurd. Dat is ook ingewikkeld voor de raden die controle uitoefenen, nu niet duidelijk is wie precies voor wat verantwoordelijk is. Met Van Oosten ben ik het eens dat dat opgelost kan worden door één wethouder te benoemen voor bovenlokale aangelegenheden. Mogelijke problemen van loyaliteit van het ambtelijk apparaat aan meerdere wethouders worden zodoende verplaatst én in de politieke arena geplaatst. Ook is het voor de raad duidelijker wie verantwoording schuldig is over het gevoerde bestuur. Bovendien is de wethouder verantwoording schuldig aan meerdere raden, hetgeen de democratische controle verder vergroot en verstevigt.

Al met al heeft vanuit een democratisch oogpunt de samenwerkingsbestuurder zelfs mijn voorkeur boven de inrichting van een bedrijfsvoeringsorganisatie, waaraan meerdere colleges van burgemeester en wethouders deelnemen.

Aandachtspunten

De rol van samenwerkingsbestuurder vergt  veel  van degene die in die positie is benoemd. De wethouder moet in staat zijn om in twee of meer gemeenten de wethouder van die gemeente te zijn. Datis gecompliceerd wanneerde gemeenten verschillende belangen  hebben. De kunst voor de wethouder is om in dat veld handelend op te treden. In mijn visie is echter de rol van de raden nog belangrijker dan die van de wethouder. De raden moeten (nog meer) in staat zijn om compromissen te sluiten. Zij moeten op voorhand elkaar kunnen vinden in samenwerking, de aard van samenwerking en de doelen van samenwerking. Om te voorkomen dat de wethouder in een belangenconflict komt, is het  van het grootste belang om tot een duidelijke afbakening van taken te komen. De taakstelling voor de gedeelde wethouder moet door de gemeenteraden worden gedeeld en  voor alle betrokkenen duidelijk zijn.

Ook moet er een duidelijke afbakening komen van de onderwerpen die zich lenen voor het delen van een wethouder. Er valt veel voor te zeggen dat beleidsmatige keuzes thuishoren bij de afzonderlijke gemeente (gemeenteraad) of een openbaar lichaam. Samenwerking op het gebied van uitvoerende taken is een onderwerpdat zich leent voor de gedeelde wethouder..

We moeten er op kunnen vertrouwen  dat decentrale overheden verstandige keuzes maken bij de instelling van één gedeelde wethouder en dat zij daar hun vertegenwoordigende organen goed bij betrekken. Dat neemt niet weg dat puur lokale aangelegenheden onderwerp behoren te blijven van de afzonderlijke gemeenten en een lokale wethouder. Er moeten politieke keuzes gemaakt worden over de invulling van het wethouderschap. Kan de gedeelde wethouder ook een lokale wethouder zijn?

Het opzeggen van vertrouwen

Deze vraag roept vervolgens vragen op over de vertrouwensregel. Als een wethouder enkel benoemd is als gedeelde wethouder en één van de raden zegt het vertrouwen op, dan lijkt het mij dat het ontslag, analoog aan artikel 49 van de Gemeentewet, terstond intreedt. Wellicht  dat de wethouder dan nog wel (al dan niet met een deeltijdontslag) het wethouderschap binnen één van de gemeenten kan bekleden. Als een wethouder in een gemeente is benoemd en daarnaast is benoemd voor een bovenlokale aangelegenheid en het vertrouwen in hem of haar wordt opgezegd, dan zijn – afhankelijk van de raad die het vertrouwen opzegt – verschillende uitwerkingen denkbaar. Als de raad van de gemeente waarin de wethouder is benoemd het vertrouwen opzegt, dan geldt het bepaalde in artikel 49 van de Gemeentewet en treedt het ontslag onmiddellijk in . Voor het vervullen van het wethouderschap in de bovenlokale aangelegenheid zal dan naar mijn overtuiging ook niet meer voldoende vertrouwen aanwezig zijn. Zegt één van de andere raden het vertrouwen op, dan lijkt het mij ook dat het ontslag, analoog aan artikel 49 van de Gemeentewet, onmiddellijk intreedt, tenzij de wethouder (al dan niet met een deeltijdontslag) het wethouderschap binnen zijn gemeente kan blijven bekleden.

Ik erwacht dat het afbreukrisico van de gedeelde wethouder  hoger is, dan in de situatie waarin de wethouder verantwoording schuldig is aan één raad. Een neveneffect van het mogelijk maken om voor bovenlokale aangelegenheden één wethouder te benoemen, is dat er meer wethouders (onvrijwillig) aftreden, en dat leidt tot een zwaarder beslag op de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers. Er zullen  nadere regels moeten worden gesteld over wie de kosten draagt van de uitkering op grond van die wet.

Bijeenkomst Capra Bestuurlijke samenwerking in het middelpunt

Het proefballonnetje van Van Oosten is op zichzelf beschouwd interessant in het kader van de ontwikkeling en discussies over bestuurlijke samenwerking. Het voorstel verdient dan ook (zoals het Tweede Kamerlid wenst) nadere aandacht. Het onderwerp zou naar mijn mening nietalleenl op de agenda van de formele wetgever moeten staan, maar ook op die van de lokale overheden, wantde keuze voor samenwerking ligt  bij de gemeentebesturen.

Capra zit dicht op de actualiteiten op het gebied van bestuurlijke samenwerking. Wij richten ons in onze advisering over samenwerking niet alleen op vraagstukken op het gebied van de personele gevolgen. Over belangrijke vragen als: waarom wilt u samenwerken? wat is het doel van samenwerking? wat zijn factoren voor succes? in welke vorm moet de samenwerking gestalte krijgen? heeft Capra ook de expertise in huis.

Op 29 januari 2015 organiseert Capra ‘s-Gravenhage een netwerkbijeenkomst waarbij bestuurlijke samenwerking in het middelpunt staat. U bent  van harte welkom. U kunt zich hier aanmelden voor deze (gratis) bijeenkomst.