Bestuurlijke samenwerking - Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen

Mr. drs. H.J.M. (Sjoerd) Richters

De Tweede Kamer gaat met een grote vaart door de parlementaire agenda. Op 4 februari 2014 heeft de Tweede Kamer met een grote meerderheid ingestemd met het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Op 18 februari jongstleden is ook het wetsvoorstel Wet Werk en Zekerheid met een grote meerderheid aanvaard in de Tweede Kamer. In week 10 (11 en  12 maart) van 2014 stond de behandeling van  het voorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen geagendeerd in de Tweede Kamer (TK 2012-2013, 33 597, nr. 2). Over niet al te lange tijd zal naar verwachting ook hierover de stemming plaatsvinden in de Tweede kamer. Met dit laatste wetsvoorstel wordt onder andere een nieuwe publiekrechtelijke samenwerkingsvorm geïntroduceerd: de ‘bedrijfsvoeringsorganisatie’.

Publiekrechtelijke samenwerking

Partijen die kiezen voor samenwerking maken afspraken van velerlei aard. Het spreekt voor zich dat er afspraken worden gemaakt over de financiën, bevoegdheidsverdeling en verantwoordelijkheden. Het is verstandig om deze afspraken ook goed vast te leggen. Aan de hand van de afspraken kunnen toekomstige geschillen worden voorkomen of opgelost.

De vraag die zich aandient, is in welke rechtsvorm de gekozen samenwerking gestalte krijgt. Die vorm kan publiekrechtelijk zijn ingebed. Daarbij kan gedacht worden aan een regeling zonder of met een organisatorisch verband. Bij de eerste categorie regelingen gaat het om informele vormen van samenwerking, bijvoorbeeld op basis van convenanten en overlegstructuren. De Wet gemeenschappelijke regelingen speelt daarbij geen rol. Deze wet is bij de tweede categorie regelingen van belang.

Wet gemeenschappelijke regelingen

De Wet gemeenschappelijke regelingen kent nu een aantal mogelijkheden voor publiekrechtelijke samenwerking: het openbaar lichaam (artikel 8, lid 1) en het gemeenschappelijk orgaan (artikel 8 lid 2).

Bij elk van deze twee samenwerkingsvormen wordt een nieuw orgaan in het leven geroepen ter behartiging van bepaalde belangen of taken. Een belangrijk verschil tussen beide vormen is dat het openbaar lichaam rechtspersoonlijkheid bezit en het gemeenschappelijk orgaan niet. Bezit van rechtspersoonlijkheid betekent dat het openbaar lichaam als zelfstandig orgaan mag overgaan tot het sluiten van overeenkomsten, in dienst nemen van personeel en het doen van aanbestedingen. Een openbaar lichaam heeft een geleed bestuur, bestaande uit een algemeen bestuur (veelal raadsleden en/of wethouders), het dagelijks bestuur (veelal wethouders) en een voorzitter (veelal een burgemeester of een wethouder van de grootste participant). In beginsel kunnen aan een openbaar lichaam alle bevoegdheden worden overgedragen, zo ook de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften.

Daarnaast kent de Wet gemeenschappelijke regelingen de centrumregeling (artikel 8, lid 3), waarbij taken van de ene samenwerkingspartner aan de andere worden overgedragen.

Voorstel ‘bedrijfsvoeringsorganisatie’ in de Wet gemeenschappelijke regelingen

Voor publieke samenwerking tussen decentrale overheden is er in de praktijk nog wel eens behoefte aan een samenwerkingsvorm die weliswaar rechtspersoonlijkheid heeft, maar niet belast is met de ‘zware’ bestuursstructuur van het openbaar lichaam. Dit geldt met name voor samenwerkingsvormen op het gebied van bedrijfsvoering en uitvoering. Het gaat om aangelegenheden die de interne structuur van samenwerkingspartners raken, denk aan samenwerking op het gebied van personeel, organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting (de zogeheten PIOFACH-taken), maar ook om uitvoeringstaken als het gezamenlijk innen van gemeentelijke belastingen en heffingen, groenvoorziening, afvalinzameling, leerlingenvervoer, etc. (TK 2012-2013, 33 597, nr. 3). Deze aangelegenheden en taken – bij uitstek liggend op het terrein waarvoor het college zorgdraagt – dragen naar hun aard een beleidsneutraal karakter. De regering heeft de behoefte om een slagvaardige aansturing van een samenwerkingsverband (dus zonder zware aansturing, maar wel met rechtspersoonlijkheid) onderkend en met het wetsvoorstel een nieuwe vorm van publiekrechtelijke samenwerking geïntroduceerd: de ‘bedrijfsvoeringsorganisatie’.

De bedrijfsvoeringsorganisatie

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om een bedrijfsvoeringsorganisatie in te stellen bij collegeregeling, vastgesteld door uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders. Het wetsvoorstel bepaalt dat een bedrijfsvoeringsorganisatie alleen in het leven mag worden geroepen “ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van deelnemers”.

Beleidsmatige keuzes horen, aldus de memorie van toelichting op het wetsvoorstel, thuis bij een gemeente of een openbaar lichaam. Wat precies valt onder beleid en uitvoering, laat het wetsvoorstel in het midden. De Raad van State heeft kritische kanttekeningen bij het voorstel geplaatst vanwege het ontbreken van duidelijke een afbakening. Ook Kamerleden hebben hierover Kamervragen gesteld.

De regering stelt in haar toelichting dat voor beleidsmatige samenwerking en samenwerking op het gebied van uitvoerende taken waar een eenduidig beleid van de deelnemers minder voor de hand ligt en er ook beleidsruimte bestaat voor de uitvoerende ambtenaren, het openbaar lichaam met een geleed bestuur de aangewezen samenwerkingsvorm blijft. Uiteindelijk vertrouwt de regering erop dat decentrale overheden verstandige keuzes maken bij de instelling van een bedrijfsorganisatie en hun vertegenwoordigende organen hier goed bij betrekken. Een precieze definitie is volgens haar niet mogelijk en zou in haar visie het systeem onnodig star maken.

Capra

Capra heeft de kennis in huis over bestuurlijke samenwerking. Wij richten ons in onze advisering over samenwerking niet alleen op vraagstukken op het gebied van de personele gevolgen. Belangrijkere vragen die zeker ook aan de orde zijn, zijn misschien wel de voorvragen. Waarom wilt u samenwerken? Wat is het doel van samenwerking? Wat zijn factoren voor succes? In welke vorm moet de samenwerking gestalte krijgen? Ook hierover heeft Capra, mede door samenwerking aan te gaan, de expertise in huis.