Toekomstbestendig organiseren

De afgelopen jaren is er in gemeenteland veel aandacht geweest voor het sociaal domein en de coronacrisis. Dit lijkt ten koste te zijn gegaan van het fysieke domein. Reden voor Richard Journée, managing consultant bij BMC, om een dringende oproep te doen: het fysieke domein is aan de beurt!

Door de decentralisaties in het sociaal domein zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor nieuwe taken op het gebied van werk, zorg en jeugd. Dit heeft veel van hen gevraagd. Daarbij kwamen de door de decentralisaties veroorzaakte tekorten met de bijbehorende bezuinigingen. En dan was er ook nog de coronacrisis, die veel aandacht heeft gevraagd. Tegelijkertijd zien gemeenten allerlei nieuwe ontwikkelingen en opgaven op zich afkomen. Denk aan de woningbouwopgave, de energie- en warmtetransitie, de invoering van allerlei nieuwe wetten (zoals de Omgevingswet, de Wet Kwaliteitsborging, de Wet Inburgering en de Wet open overheid), vraagstukken rondom informatieveiligheid en privacy, de rechtmatigheidsverklaring van het college en ook de verdergaande transformatie in het sociaal domein.

Klaar voor de toekomst?

In het licht van deze ontwikkelingen willen veel gemeenten de toekomstbestendigheid van hun organisatie en de bijbehorende formatie onderzoeken. De ene keer is zo’n vraag gericht op de toekomstbestendigheid van de hele gemeentelijke organisatie; een andere keer heeft de vraag juist betrekking op organisatieonderdelen in het fysieke domein. Bij BMC voeren we dit soort organisatiediagnoseopdrachten regelmatig uit. Deze opdrachten starten vaak met de vraag om te onderzoeken in welke mate organisatieonderdelen klaar zijn voor de toekomst. Vaak blijkt aan het begin van het onderzoek dat de betreffende organisatieonderdelen al moeite hebben met hun taken en opgaven ‘in het nu’. Het lukt hen bijvoorbeeld vaak al niet om te voldoen aan de actuele behoeften op het gebied van bijvoorbeeld de woningbouwopgave, bouwinitiatieven en de bijkomende aanvragen naar omgevingsvergunningen. Laat staan dat er voldoende capaciteit is om te kunnen anticiperen op de komst van bijvoorbeeld de Omgevingswet, de Wet Kwaliteitsborging en nieuwe taken die voortkomen uit grote opgaven als de energietransitie, klimaatadaptatie, de circulaire economie en de stikstofproblematiek.

Te weinig aandacht voor doorontwikkeling

Gevolg is dat managers in het fysieke domein continu druk bezig zijn om hun mensen en processen op orde te krijgen. Dit valt echter niet mee, mede door de huidige krapte op de arbeidsmarkt. Bovendien wordt er door de druk op de taken en opgaven ‘in het nu’ niet altijd evenveel aandacht besteed aan de ontwikkeling van medewerkers. En dat terwijl juist bij een verandering als de Omgevingswet de (doorontwikkelde) kwaliteiten van medewerkers cruciaal zijn voor een succesvolle implementatie en uitvoering. Maar ook zonder bijvoorbeeld de Omgevingswet zou menig leidinggevende nu al willen beschikken over ondernemende, integraal denkende, op samenwerking gerichte en oplossingsgerichte medewerkers. Medewerkers die vooral kijken naar hoe plannen gerealiseerd kunnen worden. Medewerkers die denken in mogelijkheden.

Het rapport ‘Leren decentraliseren’ (VGS/A+O fonds Gemeenten - BMC, 2018) geeft bijvoorbeeld aan dat een groot deel van de gemeentesecretarissen de decentralisaties niet ziet als wetten die uitgevoerd moeten worden (transitie). Zij zien de decentralisaties als katalysator van de gewenste verandering bij overheden, passend bij de tijdgeest (transformatie). Ze noemen de Omgevingswet dan ook niet de aanleiding voor, maar een middel om de gewenste gedragsverandering te bewerkstelligen. Organisatorisch duiden gemeentesecretarissen deze verandering als de opkomst van ruimtelijk generalisten met competenties als luisteren, creativiteit, zelfontwikkeling, durf, coachen, samenwerken, netwerken, aanpassingsvermogen, innoverend vermogen en overtuigingskracht. Ze geven daarbij ook aan dat een doorbraak noodzakelijk is: de huidige medewerkers beschikken volgens hen niet automatisch over nieuwe competenties en zijn geneigd om vroeger of later hun comfortzone weer op te zoeken.

Kwantitatieve en kwalitatieve capaciteitsproblemen

Het capaciteitsprobleem binnen gemeenten – zowel kwantitatief als kwalitatief – is in de loop der jaren alleen maar groter geworden. Dit komt ook naar voren uit een onderzoek naar de uitvoeringskracht van gemeenten in het fysieke domein, dat BMC in 2020 in opdracht van de VNG heeft uitgevoerd. Het rapport, met de veelzeggende titel ‘Het kraakt en het piept’, geeft aan dat de uitvoeringscapaciteit van het fysieke domein van gemeenten zich in een negatieve spiraal bevindt. Ook blijkt dat de budgetten – ondanks een groei in aantal en complexiteit van de opgaven – lager zijn dan tien jaar geleden. En dat de oplopende tekorten in het sociaal domein en de coronacrisis deze ontwikkeling dreigen te versnellen.

Het rapport ‘Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken; evaluatie van het instrumentarium’ (2019) van Berenschot bevestigt dat gemeentelijke bezuinigingen impact hebben op de kwaliteit van uitvoering van in dit geval de VTH-taken. Berenschot geeft aan dat gemeenten scherp sturen op kostenreductie bij de omgevingsdienst en dat dit ook geldt voor de taken die gemeenten zelf uitvoeren. Het rapport noemt krapte op de arbeidsmarkt al als relevante trend. Zo blijken kenniswerkers met een milieukundige achtergrond moeilijk te werven én vast te houden. Vergrijzing van de beroepsbevolking zorgt voor een relatief grote uitstroom bij zowel de bevoegde gezagen als de omgevingsdiensten. Ook wordt er een (potentieel) gebrek aan specialistische expertise voorzien, terwijl VTH-taken juist vragen om (veel) specialistische kennis. Bevoegde gezagen en omgevingsdiensten stellen in het rapport dat zij, ondanks de krapte op de arbeidsmarkt, voldoende capaciteit beschikbaar hebben. Zij zakten toen nog niet door de ondergrens. Daar lijkt inmiddels wél sprake van, zeker gezien de opgaven waarvoor het publieke domein zich op dit moment gesteld ziet.

Daarnaast geven gemeentesecretarissen in het rapport ‘Leren decentraliseren’ aan dat gemeenteraden veel scherper stuurden op de decentralisaties in het sociaal domein dan op de Omgevingswet. Ook de gemeentesecretarissen zelf hebben de decentralisaties in het sociaal domein als groots en risicovol ervaren. Zij beoordelen de veranderingen in het fysieke domein dan ook als minder verstrekkend. Van belang is ook dat een groep gemeenten in de Monitor Invoering Omgevingswet (2019) aangeeft de implementatie van de Omgevingswet niet te kunnen of willen oppakken.

Dienstverlenende rol gemeenten onder druk

De personeelsmonitor van het A+O fonds Gemeenten laat zien dat de vacatures in het vakgebied ‘bouwkunde en civiele techniek’ hoog in de top 10 van lastig te vervullen vacatures staan en dat het tekort aan menskracht gemeenten belemmert in de uitvoering van hun taken. In het onderzoek ‘Het kraakt en het piept’ geeft BMC ook aan dat de dienstverlenende rol van gemeenten in het fysieke domein onder druk staat. Niet alleen qua snelheid, maar ook op het gebied van de kwaliteit van dienstverlening. En laat dit nu juist een van de doelen van de Omgevingswet zijn. Daar komt ook nog eens bij dat inwonersparticipatie leidt tot een extra beslag op de personele capaciteit.

De ‘Monitor Invoering Omgevingswet’ (oktober 2021) geeft aan dat gemeenten veel  aanvragen voor (standaard)initiatieven binnenkrijgen. Een verklaring is dat ontwikkelaars nog onder de huidige regels buitenplanse activiteiten in procedure willen brengen. Daarnaast komt de piek in aanvragen voor een deel voor rekening van inwoners met (ver)bouwplannen, juist in de coronatijd, en de vele wensen op het gebied van woningbouw, zeker in het licht van het grote tekort aan woningen in Nederland. Dit vraagt veel capaciteit van gemeenten en dat gaat weer ten koste van de implementatie van de Omgevingswet. Uit de monitor blijkt ook dat gemeenten gevolgen ondervinden van de krappe arbeidsmarkt, zowel in de eigen organisatie als bij dienstverleners in de markt.

Een potentieel risico is daarnaast dat veel gemeenten een belangrijk deel van hun activiteiten voor de invoering van de Omgevingswet relatief laat in het tijdpad plannen. Aannemelijk gevolg hiervan is dat deze gemeenten na de inwerkingtreding van de wet problemen kunnen ondervinden in hun dienstverlening. Daarbij geven gemeenten wel aan dat het besef groeit dat er minder marge is voor uitloop, bijvoorbeeld voor het maken van toepasbare regels, het inregelen van behandeldiensten en het maken van samenwerkingsafspraken met ketenpartners. De komende periode wordt het inregelen en beproeven van deze aspecten een belangrijke factor.

Belangrijk is ook dat gemeenten, sinds ze weten dat de Omgevingswet eraan komt, nog geen wezenlijke keuzes hebben gemaakt over het 'loslaten'. De wet wordt veelal ‘beleidsarm’ ingevoerd. Vindt een gemeente dat ze bijvoorbeeld over dakkapellen gaat, dan moet deze gemeente niet verbaasd zijn dat het druk zal worden als veel mensen een dakkapel willen. Met andere woorden: gemeenten hebben nog niet de ruimte genomen die ze nu ook al hebben. Ruimte die ook in de geest van de Omgevingswet is: minder beleid = minder regels.

Dit wordt onderstreept door het onderzoek ‘Het kraakt en het piept’. Daarin wordt namelijk gerefereerd aan mediaberichten over gebrekkige uitvoeringskracht van gemeenten in het fysieke domein. Calamiteiten en bijna-calamiteiten vormden mede de aanleiding voor dit onderzoek. 

Het fysieke domein is aan de beurt!

In 2020 is al geconcludeerd dat het kraakt en piept in het fysieke domein en dat het doorbreken van die ontwikkeling – gelet op de risico’s die ermee gepaard gaan – noodzakelijk is. Mijn beeld is dat het sinds die tijd alleen maar erger is geworden. En dat de aandacht voor doorontwikkeling daarmee alleen maar noodzakelijker is. Het lijkt mij immers onwenselijk dat er dienstverleningsproblemen ontstaan, doordat gemeenten niet op tijd klaar zijn voor de veranderingen en doordat er een gebrek is aan personele kwaliteit én kwantiteit.

Een goed voorbeeld is het 'gedoe' rondom de aansluiting op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). De inzet is om op 1 januari 2023 een krappe voldoende te scoren met het nieuwe systeem (meer zit er niet in). Gemeenten zien de bui al hangen en proberen zich voor te bereiden op alternatieven om de dienstverlening te kunnen garanderen na die 1 januari 2023.

Kortom, de ontwikkeling van het fysieke domein is bij gemeenten achtergebleven in relatie tot wat de omgeving én overheden wensen. Het fysieke domein is niet alleen toe aan ‘een grote beurt’. Ook zou het fysieke domein gewoonweg ‘aan de beurt’ moeten zijn; prioriteit moeten krijgen.

Wat moet er gebeuren? 

Management, directie, college van B en W én gemeenteraad moeten het fysieke domein meer prioriteit geven. Met bijbehorende votering van benodigde budgetten, gericht op ontwikkeling van de personele kwaliteit en kwantiteit in het fysieke domein.

Integraler en ‘participatiever’ kijken wordt namelijk nog belangrijker dan het al is. Daarbij gaat het niet alleen om het mogelijk maken van plannen (nóg meer in relatie tot wat inwoners wensen). Het gaat ook om écht rekening houden met de omwonenden. Niet met de juridische regels als leidraad, maar met: wat vindt de omgeving ervan?

Ook zouden gemeenten ondernemender moeten worden: gezien de beschikbare middelen moeten ze zoeken naar creatieve oplossingen, naar mogelijkheden, zodat het mes aan meerdere kanten snijdt. Dit vraagt om bepaalde competenties van medewerkers: creatiever, innovatiever, ondernemender, meer durven, integraler denken, meer gericht op afstemming, het gesprek kunnen aangaan met inwoners, op samenwerking en netwerken, oplossingsgerichter en met aanpassingsvermogen en overtuigingskracht. Iets wat menig leidinggevende nu ook al wenst…

Het vraagt ook om een andere manier van sturing: meer op basis van vertrouwen in de eigen medewerkers en vertrouwen in (ook commerciële) partijen ‘in het veld’, loslaten en sturen op hoofdlijnen en resultaat. Hiertoe behoort ook: stevige strategische keuzes durven maken en loslaten, omdat de uitvoering anders stokt. 

De oplossing: weten - kunnen - willen

Dat is natuurlijk gemakkelijker gezegd dan gedaan. Dus: hoe krijgen gemeenten dit voor elkaar? Een oplossing zou kunnen zijn om gebruik te maken van het drieluik ‘weten - kunnen - willen’. Dit ziet er als volgt uit:

• Weten: bij ‘weten’ gaat het ten eerste om werken aan het besef dat er zaken gaan veranderen, omdat dit nodig is: de doelen, de route, de spelregels en ook de impact inclusief ‘what’s in it for me’. Het waarom vertellen en hierover het gesprek aangaan. Vertellen wat er gaat gebeuren en, op hoofdlijnen, via welk pad. En onderbouwing met feiten; vanuit monitoring van de dienstverlening, zoals de huidige en beoogde doorlooptijden. 
   
• Kunnen: bij ‘kunnen’ gaat het om kennisontwikkeling, oefenen, ervaring opdoen en ook beschikken over de hiervoor benodigde ruimte en middelen. Mijn advies aan gemeenten: huur capaciteit in voor de reguliere werkzaamheden en neem de eigen mensen mee (en zet hen in!) voor de ontwikkeling: laat de eigen medewerkers kennis en ervaring opdoen. Betrokkenheid en mede-eigenaarschap leiden immers tot succesvolle veranderingen. Succes leidt weer tot vertrouwen en dat leidt tot meer succes. Zet hierbij kleine stappen en faciliteer het leren. Het is immers ook zoeken naar hoe te verbeteren op álle niveau’s.
   
• Willen: hierbij richten gemeenten zich op de motivatie, op betrokkenheid, vertrouwen, overtuigen en ook: op plezier hebben. Het wordt leuk! 

Gemeenten doen er goed aan zich te realiseren dat een deel van de medewerkers, het management en het bestuur vaak vindt dat het goed gaat zoals het gaat. De urgentie van verandering wordt lang niet overal gevoeld of er is angst dat de kwaliteit van stad of dorp er door de verandering op achteruit zal gaan. Dit terwijl bestuur en inwoners wel vinden dat het beter, sneller en eenvoudiger moet. Het is dan ook mijn stellige overtuiging dat de motivatie, cultuur en ook de competenties van medewerkers cruciaal zijn voor succesvolle verandering en doorontwikkeling. Daarom zijn motivatie en cultuur ook altijd onderdeel van hoe wij als BMC te werk gaan bij het verbeteren van de uitvoeringskracht van gemeenten.