‘Integriteit mag geen sluitpost zijn’

Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING) bestaat 10 jaar. Een periode waarin het bureau het binnenlands bestuur bewust maakte van haar schaduwzijden en hoe daarmee om te gaan. Maar BING zelf kwam ook onder vuur.

Elke maatschappij krijgt de integriteit die het verdient, stelt BING-directeur Emile Kolthoff in het door BING uitgebrachte jubileumboek De zwerende wethouder en andere verhalen. Fictieve verhalen, maar met elementen uit de werkelijkheid. ‘Om te sterke verbanden met ware gebeurtenissen te vermijden hebben we er vaak naar moeten kijken’, vertelt de andere BING-directeur Peter Werkman in het bescheiden BING-kantoor aan een provinciale weg in Hoogland, Amersfoort.

BING werd in 2004 opgericht bij de invoering van de dualisering en de verplichting van gedragscodes. Werkman: ‘Er was behoefte aan expertise en advies op het gebied van integriteit. Onderzoek gebeurde daarvoor vaak versnipperd, meestal door accountants. Onze specialiteit is overheid en integriteit. Daarbij kijken we niet naar de integriteit van de persoon, maar van zijn handelingen. Daar kun je wel degelijk aan werken.’

Niet fraude of corruptie, maar belangenverstrengeling of de schijn ervan bleek tot verrassing van de oprichters het thema te zijn binnen integriteit in het openbaar bestuur. ‘Het is wel verklaarbaar. Een politicus of bestuurder heeft altijd banden. Zijn kinderen zitten op een bepaalde school, hij is lid van een sportvereniging, heeft ouders die in een bepaalde wijk wonen. Je kunt daar niet voor weglopen. Het meerdere-pettenprobleem is er gewoon.’ Soms wordt dat politiek misbruikt door een beschuldiging onder integriteit te scharen, terwijl het die kwalificatie niet verdient. ‘Met enige regelmaat concludeerden we dat eerder een politiek spel gaande was.’ Soms is het een combinatie van politiek en een integriteitsvraagstuk. ‘Puur politiek is geen substantieel deel van de uitkomsten van onze onderzoeken, maar door het politieke krachtenveld staat het wel snel op de agenda.’

Naar huis sturen
BING stuurt geen wethouders naar huis, benadrukt Werkman. ‘Dat doet de opdrachtgever: het college, de raad of in het geval van een ambtenaar de directeur. Wij willen met ons onderzoek alleen duidelijkheid scheppen.’ Soms blijkt er nauwelijks iets aan de hand en rollen toch koppen. Daar spelen dan coalitie- of oppositiebelangen. Omgekeerd komt ook voor. Een uitkomst van het onderzoek en de conclusies zijn best ernstig, maar de raad zegt: bedankt, we gaan over tot de orde van de dag. ‘Van ons hoeven er geen gevolgen te zijn, maar voor de vertaling van de uitkomst spelen ook andere belangen dan alleen de ernst van de gevonden feiten.’

BING voelt zich geen speelbal, maar deze gebeurtenissen bevestigen wel dat BING een eigen koers moet varen, constateert Werkman. ‘Niet de oren laten hangen naar de opdrachtgever of een melder.’ Het gevoel dat BING wordt ingehuurd om politieke redenen is er weleens, maar dan toetst het bureau de legitimiteit van de onderzoeksvraag. ‘Als die er niet is, adviseren we ook weleens om geen onderzoek te doen. Soms willen ze dan toch onderzoek. Dan kijk je naar de uitvoerbaarheid. Als het kan, willen we het best doen, maar we gaan zelf over het naleven van onze eigen procedures. We schrijven niet toe naar gewenste uitkomsten. Dat verwijt is ons weleens gemaakt, maar dat hebben we nog nooit gedaan.’

Werkman wijst zelf op beschuldigingen jegens BING waarin het bureau of de onderzoeker niet integer wordt genoemd. Of dat het bureau niet onafhankelijk zou zijn en de oren naar de opdrachtgever zou laten hangen. ‘Al die beschuldigingen zijn altijd ongegrond verklaard. Nooit zijn we over onze integriteit op de vingers getikt.’

Slecht nieuws
BING is wel vaak de boodschapper van slecht nieuws en maakt daarmee ook vijanden. Die zaken komen vaak in de publiciteit. Bekend is de langslepende zaak-Someren die voor de rechtbank uiteindelijk werd gewonnen door BING, al is daartegen beroep aangetekend. De afgelopen jaren trok BING voor de Accountantskamer een paar keer aan het kortste eind, zoals oud-directeur Jaap ten Wolde, opsteller van het rapport over de seksrel in Wassenaar. De Accountantskamer noemde zijn rapport “ondeskundig, onzorgvuldig en onprofessioneel”. Hij trok conclusies zonder alle hoofdrolspelers te hebben kunnen horen. Ten Wolde verdiende schorsing als hij zich niet al vanwege zijn pensionering als RA had laten uitschrijven. Hij kreeg daarom een berisping. Ook hier volgt nog beroep op.

Werkman bekijkt die casus vanuit de nieuwe rol van de burgemeester als hoeder van integriteit. ‘Publiekelijk worden beschuldigingen van sek­suele intimidatie geuit tegen een zittende wethouder. Binnen je bestuurs­orgaan heb je iemand die beschuldigt en beschuldigd wordt en dat ligt op straat. Ik vond het niet gek dat die burgemeester dat wilde laten onderzoeken.’ De beschuldigers wilden niet meewerken aan het onderzoek, met name omdat de bestuurscultuur geen deel uitmaakte van het onderzoek. ‘Voor de Accountantskamer was dat al genoeg om te stellen dat Ten Wolde nooit tot conclusies had kunnen komen. Dat is mij te kort door de bocht, want dat betekent dat iemand zomaar van alles kan roepen, dan niet meewerkt aan een onderzoek en daarmee kan blokkeren dat er in zo’n ernstige situatie onderzoek plaatsvindt. Dat is de consequentie van de uitspraak en die vind ik in het bestuurlijke krachtenveld niet logisch.’

Zelf kreeg Werkman eind augustus van de Accountantskamer een tuchtrechtelijke waarschuwing aan zijn broek. De eerste en enige in zijn loopbaan. Raadslid Haseena Bakhtali spande een zaak aan vanwege zijn onderzoek naar vermeende belangenverstrengeling bij de PvdA in Nieuwegein. De Accountantskamer oordeelde: een onzorgvuldigheid en ondeskundigheid omdat Werkman zich meer rekenschap had moeten geven van de motieven achter het door een PvdA-raadslid doorsturen van een brief naar de werkgever van Bakhtali. Zij ziet de uitspraak als begin van eerherstel, maar verloor wel haar baan. De vraag was of er druk uit was geoefend op de welzijnsstichting (SWN) waar Bakhtali werkte om haar te ontslaan. Bakhtali had twee weken daarvoor de PvdA-fractie verlaten. Naar eigen zeggen was zij eruit gewerkt door haar fractie­genoten en de PvdA-wethouder. In haar brief staat dat de wethouder haar chanteerde door te stellen dat het consequenties zou hebben voor haar baan bij de door de gemeente gesubsidieerde welzijnsinstelling als zij haar zetel niet zou afstaan.

Werkman was verrast door de uitspraak. ‘Ik had die motieven wel onderzocht. In het rapport staat een heldere verklaring van het raadslid, waarom hij de brief naar de directeur van de welzijnsstichting had gestuurd. Hij wilde hem informeren dat er een openbare raadsvergadering aan zat te komen waarin zijn welzijnstichting besproken zou worden en dat deze brief bestaat. Haar brief stond op verzoek van Bakhtali voor die raadsvergadering geagendeerd. Onze advocaat spreekt van heel dun ijs, dus ik zou gek zijn als ik niet in beroep zou gaan.’

Werkman benadrukt dat BING bij andere rechtbanken steeds in het gelijk is gesteld. ‘Het accountantstuchtrecht is niet toegesneden op alle soorten onderzoek van BING’, vindt hij. Ook Werkman heeft zich zomer 2013 laten uitschrijven als registeraccountant. ‘We zijn geen accountantskantoor. De problematiek van Wassenaar vind ik niet bij de Accountants­kamer thuishoren. Dat is een reden. Daarbij was ik nog de enige RA bij BING. Een klachtmogelijkheid bij de Accountantskamer hing van mijn betrokkenheid bij een onderzoek af. Dat is een rare situatie. Zo creëer je ongelijkheid voor je klanten en dat wilde ik niet meer. Daarnaast is er een ander toetsingskader als Hoffmann of Berenschot, waar geen RA’s werken, dat dergelijk onderzoek doet. Die concurrentievervalsing wilde ik er uithalen.’ Het civiele recht geeft nog steeds ruimte voor bezwaren. Klachten over de werkwijze van BING kunnen bij het ministerie van Justitie worden ingediend. ‘Die mogelijkheden zijn er. Dat is meer in lijn met de concurrentie.’

Externe inhuur
Integriteitsonderzoek houdt nooit op. Lerend vermogen is wel aanwezig in het binnenlands bestuur, weet Werkman. ‘Maar er komen steeds nieuwe mensen bij en het grijze gebied is vrij groot. Dat gaat ook niet weg. Je kunt dat niet wegregelen of -redeneren.’ BING signaleert ook nieuwe risico’s voor integriteit in publieke organisaties. Zo hebben de meeste (overheids)organisaties nog geen gedragsregels voor social media. ‘Daar valt nog een wereld te winnen.’ Een ander risico zijn bezuinigingen. ‘Je ziet vaak dat over­heden controles wegsnijden. Dan heb je minder waarborgen dat procedures integer verlopen. Meer risico op fraude en corruptie. Juist in het openbaar bestuur is integriteit erg belangrijk. Daar staat of valt het vertrouwen van de burger mee. Je moet ervoor oppassen dat bezuinigingen niet leiden tot andere kosten, zoals onderzoeken naar fraude. Integriteit mag geen sluitpost zijn.’ Een derde risico zijn veranderende dienstverbanden bij de overheid, zoals externe inhuur. ‘Ambtenaren moeten een belofte afleggen en trainingen in de gedragscode volgen, maar die flexibele groep vergeet men nogal eens.’ Ook het nieuwe werken kan een risico zijn. ‘Met name informatiebeveiliging moet bij een werknemer thuis goed zijn geregeld. Dat risico moet je onder ogen zien.’

Onder de vlag van VNG
In 2004 richtten Peter Werkman en Jaap ten Wolde, registeraccountants bij KPMG,  met Emile Kolthoff en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) BING op. Onder de vlag van de VNG. Het bureau werd in 2008 zelfstandig, maar is nog altijd trots op zijn afkomst. ‘Onze afkomst doet niets af aan onze onafhankelijkheid, een van onze kernwaarden. Tegenwoordig leggen mensen de link met de VNG nauwelijks meer’, aldus Werkman. Aardig detail is dat BING die onafhankelijkheid meteen al benadrukte door een kamer in het VNG-gebouw te weigeren. ‘Een vestiging in het midden van het land is praktischer voor ons onderzoek- en advieswerk. Tegelijk houd je afstand van Den Haag.’

Pesten op de werkvloer
BING ziet een toenemende vraag bij overheid en bedrijfsleven naar onderzoek naar ongewenste omgangsvormen, zoals discriminatie, (seksuele) intimidatie en pesten op de werkvloer. ‘Oorzaak is vermoedelijk dat de infrastructuur van integriteit beter op orde is, waardoor dingen gemakkelijker op tafel komen. Daarnaast communiceren mensen door internet en social media gemakkelijker met elkaar en leidt dat eerder tot een vermoeden of een officiële melding’, zegt directeur Peter Werkman.