‘Denk in mensen, niet in systemen’

Of het nu om verkeersveiligheid gaat of om uitkeringen: beleid pakt zelden uit zoals het bedoeld is. Laat de gedachte aan beheersing los en sluit aan bij menselijk gedrag, bepleit Menno Fenger, bestuurskundige en handhavingsspecialist.

In Rotterdam, de woon- en werkplaats van Menno Fenger, is een fietspad opgebroken. De wegwerkers hebben een bordje geplaatst: ‘Fietsers oversteken a.u.b.’. Geen sterveling die er gehoor aan geeft. Fietsers wurmen zich langs de versperring, slalommen tussen auto’s door en rijden vlak langs de tramrails. Verkeersdeelnemers wagen liever hun leven dan dat ze een verstandige aanwijzing opvolgen. Een mooi voorbeeld, zegt Fenger, van hoe menselijk gedrag bijna onmogelijk is te sturen.

Waarom zijn de effecten van beleid zo lastig te voorspellen en doorgronden? Menno Fenger grijpt graag naar de complexiteitswetenschap, die spreekt van complexe adaptieve systemen (CAS) en die in kaart bracht dat systemen zich meestal onverwacht gedragen. Onder meer doordat onderdelen van het systeem op elkaar reageren. Of het nu een organisatie betreft of menselijk gedrag: structuren en patronen ontstaan vaak zonder dat zij van bovenaf of buitenaf worden gestuurd. En kleine variabelen kunnen leiden tot grote effecten.

Leidt dat tot de conclusie dat beleid zinloos is? ‘Nee’, zegt Fenger, ‘maar de overheid moet wel haar verwachtingen bijstellen. Ik geloof in de kracht van mensen en systemen die een eigen evenwicht vinden. En ik ben pessimistisch over de mogelijkheid om daarop in te grijpen. Tenminste, als je dat met te grote verwachtingen doet. Beleid is zinvol als het aansluit bij menselijk gedrag. Maar dat doet het meestal niet. Het gaat meestal uit van een soort rationeel plan: als we die prikkel geven, krijgen we die uitkomsten. Het enige voorspelbare aan beleid is dat de uitkomsten onvoorspelbaar zijn. Daaruit kunnen we leren dat we op alles moeten zijn voorbereid.’

Prooidier
Fenger verwijst naar Daniel Kahnemans boek Thinking, Fast and Slow, over hoe mensen tot beslissingen komen. ‘Kahneman ziet ons denkproces als twee systemen. Systeem 1 komt voort uit het gegeven dat de mens een vlucht- en prooidier is. Het stoelt op emotie, intuïtie, associatie, impulsen. Systeem 2 is het rationele systeem, waarvan wij denken dat dit het meest dominante is. Een misvatting: de mens valt liefst terug op systeem 1, want dat kost minder energie. Als wij een straf op samenlevingsfraude in de bijstand introduceren, gaan we uit van de veronderstelling dat mensen op de rationele manier kijken: de pakkans is zo groot, de boete zo hoog, ik zie daar van af. Maar in de praktijk denkt iemand: ik vind die man lief en ga bij hem wonen.’

Fengers overtuiging dat burgers via ‘olifantenpaadjes’ de gemakkelijkste weg kiezen, leeft onvoldoende bij beleidsmakers. ‘Als je als ambtenaar een hekje neerzet, stappen voetgangers eroverheen. Als je beslist dat het hekje hoger moet, gaan ze er­omheen. Een landschapsarchitect daarentegen die een park ontwerpt, zaait eerst het gras in en onderzoekt dan pas hoe de paadjes zullen lopen.’

Berichten over bijstandsgerechtigden die tienduizenden euro’s fraudeerden halen wekelijks de media. In politiek en samenleving is de tolerantie ten opzichte van uitkeringsfraude sterk afgenomen. Leidt deze verharding, met zware sancties, tot vermindering van fraude? Fenger denkt van niet: ‘Als wij zouden aansluiten bij wat we van mensen weten, zouden we tot andere maatregelen komen. Uit dossieronderzoek weten we dat minimaal 50 procent van de burgers niet willens en wetens fraudeert. Dat wil niet altijd zeggen dat ze niet weten dat ze frauderen. Maar ze zijn zelden begonnen vanuit het vooropgezette en dus criminele idee dat in het huidige beleid centraal staat. Mensen glijden af naar fraude door dingen die in hun leven gebeuren. Ze zijn in principe gemotiveerd om geen fraude te plegen. Afschrikken is niet het juiste mechanisme. Help ze, door ze nauw te betrekken bij de regels.’

Als voorbeeld noemt Fenger bijstandsgerechtigden wier relatie is verbroken. ‘Slechts weinig mensen beginnen géén nieuwe relatie. Wij zijn sociale dieren en wie liefde heeft gekend, wil daar meer van. Dikwijls speelt een nieuwe liefde al op het moment dat de relatie wordt verbroken. Als je dat weet, dan vraag je als gemeente die alleenstaande dames en heren uitkeringsgerechtigden toch van tijd tot tijd of er een nieuwe liefde in het spel is? Je zegt: ik weet dat het niet onze zaak is, maar wij willen voorkomen dat jij fraude pleegt en jij wilt dat zelf vast ook. Veel gemeenten roepen zo’n bijstandsgerechtigde drie tot zelfs vijf jaar niet op. Komt er achteraf aan het licht dat er onterecht is samengewoond, dan volgen hoge sancties en terugvorderingen. Daarmee druk je zo’n burger verder in de ellende, terwijl je weet dat hij na verloop van tijd toch weer aan het loket staat. Er komt nog bij dat je in mijn beleving als gemeente bijna medeverantwoordelijk bent als je zo’n klant zo lang niet ziet.’

Menskracht
Veel gemeenten zetten harde targets op bedragen die moeten worden
teruggehaald. Intern verbinden ze daar ook middelen en menskracht aan, in de vorm van sociale recherche. Tegelijk klagen klantmanagers dat ze te weinig tijd hebben. Fenger wuift het laatste weg. ‘Laten we uitgaan van een klantmanager die een caseload heeft van 180 klanten, tamelijk hoog, en een maand met twintig werkdagen. Spreekt die consulent elke werkdag van negen tot half elf drie klanten, dan heeft hij de rest van de dag om alle acties die daaruit voortvloeien af te handelen, plus andere belangrijke dingen. In drie maanden ziet deze medewerker zo zijn complete caseload. Leg mij uit: wat is er belangrijker dan klanten zien?’

Fenger leent graag bij de sociale psychologie. ‘Daaruit weten wij dat er in ons hoofd andere processen spelen als we iemand ontmoeten dan wanneer we iets van papier lezen. Zo’n klantmanager kan zich nog zo goed inleven in dossiers en sociale diensten kunnen nog zo goed hun digitale gegevensuitwisseling voor elkaar hebben, maar het is anders als die klantmanager de klant direct in de ogen ziet.’

Hij geeft een voorbeeld: ‘De Amerikaanse marechaussee probeerde om de drugscontrole te automatiseren, onder meer omdat er constant beschuldigingen waren van discriminatie van zwarte medemensen. In plaats van dat de douaneambtenaren op hun buikgevoel personen uit de rij haalden, moesten ze op papier aangeven op basis van welke criteria ze mensen eruit pikten. Dat werkte aantoonbaar slechter. Er zijn nu eenmaal aspecten die je op papier niet ziet. Hoe kijkt iemand, hoe handelt hij, hoe ruikt hij?’

Zaken die ook spelen bij de klantmanager. Fenger: ‘Plus de scherpte waarmee hij vaststelt hoe hij iemand op een goede manier van dienst kan zijn, variërend van een stevig gesprek in termen van handhaving, tot strategieën om betrokkene in beweging te krijgen. Als gemeenten het klantcontact centraal stellen in plaats van het systeem, presteren ze volgens mij beter. Maar ze zitten steeds meer op het spoor van extensiveren van klantcontacten. Zo voorkomen ze niet alleen minder uitkeringsfraude, maar vergroten ze ook de afstand naar participatie.’

Fenger vraagt klantmanagers, handhavers of directeuren op de man af: wat levert het op als je het op mijn manier doet? ‘Het antwoord: in het slechtste geval niks, in het gunstigste 10 tot 15 procent minder uitkeringen. Naar schatting 5 procent van de fraudeurs denkt na drie oproepen: ik ben niet gesnapt maar het wordt me te heet onder de voeten, ik zeg mijn uitkering op. En een deel van je bestand breng je met welwillendheid in beweging, in vrijwilligerswerk of zelfs betaald werk.’ Zonder extra financiële inspanning 10 tot 15 procent op uitkeringen besparen: ‘Hoeveel geld is dat per gemeente?’

Onvoorspelbaar
Hoe kijkt Fenger naar de beoogde decentralisaties op het gebied van zorg, werk en inkomen? ‘Al zijn uitkomsten van beleid fundamenteel onvoorspelbaar, het aardige is dat je wél kunt bijsturen. Daarvoor zijn lokale intelligentie en betrokkenheid nodig. Elk lokaal systeem heeft zijn eigen unieke set van factoren waarlangs uitkomsten tot stand komen. Je kunt niet één grote theorie maken waarin je bepaalt hoe je gemeenten in Nederland het best organiseert. Je weet alleen wat mevrouw Jansen aan de Vlinderstraat 20 in ‘s Gravenhage nodig heeft aan thuiszorg. Ik vind het principiële idee om sociale sectoren te organiseren dicht bij de laag waar moet worden geleverd een stap vooruit.’

Fenger benadrukt nogmaals dat grote afstandelijke processen zelden goed uitpakken. ‘Het zijn juist kleine verhalen die tot grote resultaten leiden. Als je aan werkgevers vraagt waarom ze arbeidsgehandicapten in dienst hebben, dan zijn de antwoorden zeer verschillend. De een heeft een gehandicapt neefje waardoor hij er sympathiek tegenover staat. De ander zal zeggen: die mensen werken langzamer, maar ze komen tenminste opdagen. En een buurwerkgever verlangt misschien een financiële prikkel. Zo heeft iedere werkgever zijn eigen toon nodig waarmee je hem verleidt. Het gaat niet om het grote schema, maar om kleine lokale condities. Gemeenten zijn nu eenmaal per definitie beter toegerust om die te kennen dan grote Haagse systemen.’

CV Menno Fenger
Menno Fenger is bestuurskundige aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, waar hij twee keer is verkozen tot ‘docent van het jaar’. Hij is als onderzoeker verbonden aan de Nederlandse School voor het Openbaar bestuur (NSOB). Zijn specialismen zijn sociaal beleid en sociale zekerheid. Hij heeft ook gewerkt als beleidsadviseur bij het ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Fenger publiceert, alleen of met anderen, regelmatig over sociale zekerheid, in het bijzonder over handhaving. Ook adviseert hij gemeenten op het terrein van werk en inkomen.