En nu verder!

In de afgelopen periode heeft tussen rijk, provincies en gemeenten een ingrijpende herschikking van verantwoordelijkheden en bevoegdheden plaatsgevonden. In het sociale domein heeft de decentralisatie haar beslag gekregen, in het fysieke domein is dit nog gaande. De nagestreefde veranderingen zijn dermate ingrijpend dat zij tijd nodig hebben om verwezenlijkt te kunnen worden. De dringende behoefte aan voortgezette aandacht en nadere maatregelen op deze terreinen vormt de achtergrond voor het motto van deze beschouwing: En nu verder!

Stelselverantwoordelijkheid
Door de decentralisaties zijn verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar gemeenten overgeheveld, maar er blijft wel sprake van medebewind. Ieder van de betrokken overheden draagt medeverantwoordelijkheid voor het stelsel als geheel en elk van deze overheden kan daarop worden aangesproken. We spreken dan over stelselverantwoordelijkheid. Het functioneren van het stelsel staat of valt met onderling vertrouwen in elkaars rolvastheid en in het vermogen de gemaakte afspraken tijdig en in onderling overleg na te komen. Daarnaast moet er aandacht zijn voor de samenhang van de verschillende onderdelen van het stelsel en de invloed daarvan op het algehele functioneren van het stelsel.

Terughoudend omgaan met ‘ingrijpen’
De aanspreekbaarheid van de rijksoverheid voor het functioneren van het stelsel als geheel moet nadrukkelijk worden onderscheiden van de verschillende verantwoordelijkheden zoals die gelden op grond van het wettelijke stelsel. Behalve de mogelijkheid van wetswijziging moeten de verantwoordelijkheden worden gerespecteerd. De stelselverantwoordelijkheid van de rijksoverheid mag geen alibi zijn voor het rijk om eenzijdig en in strijd met het uitgangspunt van de decentralisatie in te grijpen in de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden. Het rijk of de Tweede Kamer moet terughoudend omgaan met ‘ingrijpen’. De Afdeling advisering van de Raad van State beveelt om deze reden aan zeer terughoudend te zijn met het initiëren van nieuwe regelgeving. De praktijk moet de komende jaren ruimte krijgen om de doelstellingen van de decentralisaties te verwezenlijken.

Kabinetsformatie en regeerakkoord
De decentralisaties hebben de onderlinge betrokkenheid tussen rijk, provincies en gemeenten versterkt. De aard en intensiteit van de interbestuurlijke verhoudingen bepalen in hoge mate de doelmatigheid en kwaliteit van het overheidsbeleid. De uitkomst van een kabinetsformatie speelt een prominente rol bij de verdere ontwikkeling van deze verhoudingen. Daarom beveelt de Afdeling advisering aan dat lang voor een kabinetsformatie op ambtelijk niveau overleg plaatsvindt over een gedeelde probleemanalyse, mogelijke oplossingen en de onderscheiden verantwoordelijkheden daarbij. Een regeerakkoord zou vervolgens voldoende ruimte moeten bieden voor nader overleg met de medeoverheden zoals dit geldt voor het overleg met sociale partners.

Incrementele aanpak
Met het oog op de slagkracht en de democratische legitimatie van het openbaar bestuur is een ordentelijke, bestuurlijke organisatie essentieel. Vanwege de toegenomen betekenis van regiovorming moet een nadere bezinning plaatsvinden op de positie van de regio’s. Om dat doel te bereiken, beveelt de Afdeling advisering aan in de komende kabinetsperiode voor een incrementele aanpak te kiezen. Daarbij krijgen gemeenten in samenspraak met provincies en het rijk gedurende een vooraf vast te stellen periode de kans om de samenwerking in vaste, meer permanente, regionale verbanden te versterken. Dit proces moet niet vrijblijvend zijn. Daarom beveelt de Afdeling advisering aan om vooraf onder leiding van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties afspraken te maken over tijdpad, randvoorwaarden, spelregels, wijze van besluitvorming en evaluatie. Op grond van de resultaten uit de evaluatie zal moeten worden bepaald welke vervolgstappen wenselijk dan wel noodzakelijk zijn en of toegewerkt moet worden naar een meer definitieve voorziening.

Rechtsbescherming
Het versterken van de rechtsbescherming in het sociale domein is noodzakelijk. Het ‘op maat-concept’ en de andere verhouding tussen overheid en burger hebben gevolgen voor de invulling van de notie van rechtsgelijkheid. Van gelijkheid zonder aanzien des persoons is overgestapt naar gelijkheid die rekening houdt met behoeften, mogelijkheden en omstandigheden van de burger. Dit is een logisch gevolg van de gemaakte keuzes, maar de gevolgen daarvan voor de rechtsbescherming moeten nader worden doordacht.

Herijking van het toezicht
De decentralisaties in zowel het sociale als het fysieke domein maken een herijking van het toezicht noodzakelijk. Tussen het toezicht door horizontale verantwoording, interbestuurlijk toezicht en het toezicht door de rijksinspecties zullen overzicht en samenhang moeten worden gebracht, met inachtneming van de overdracht van bevoegdheden. Dit is noodzakelijk om de effectiviteit van het toezicht te versterken.

Geschillenregeling
Mede door de nieuwe verhoudingen die zijn ontstaan na de recente decentralisaties is tevens aandacht nodig voor het treffen van een voorziening voor zuivere bestuursgeschillen. Zuivere bestuursgeschillen zijn geschillen die zich uitsluitend kunnen voordoen tussen twee bestuursorganen. Afhankelijk van de gekozen vorm zou een zodanige geschillenregeling vastgelegd moeten worden in de Code IBV dan wel in een wet.

Financiële verhoudingen
Gezonde financiële verhoudingen vormen een wezenlijke randvoorwaarde voor constructieve interbestuurlijke verhoudingen. De verwezenlijking van de doelstellingen die met de decentralisaties samenhangen, is gediend met een eenvoudigere en voorspelbaardere 8 normeringssystematiek en met het maken van meerjarige budgetafspraken. Daarom beveelt de Afdeling advisering aan het afzonderlijk overleg tussen rijk en medeoverheden over beleidsinhoudelijke en over financiële vraagstukken te combineren.

Tot slot
De decentralisaties hebben de wederzijdse afhankelijkheid van rijk en medeoverheden vergroot. Dit vraagt om een sterkere positie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit geldt voor zowel het ontwikkelen van nieuw beleid en nieuwe wetgeving die de provincies en gemeenten raken, als het beheer van het Provincie- en Gemeentefonds. Een louter coördinerende rol van de minister is ontoereikend.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Samenvatting
1 Inleiding
2 Veranderende verhoudingen
3 Praktijk van de interbestuurlijke verhoudingen
4 Een voortgaande verandering
5 En nu verder!

Bijlagen