Vergeten groep

Nederland telt ongeveer zesduizend zwerfjongeren, zo bleek op 17 januari uit een onderzoek van de Algemene Rekenkamer. In werkelijkheid moeten dat er veel meer zijn. De Rekenkamer kan alleen de thuisloze jeugd tellen die bekend is bij instanties, terwijl een kenmerk van zwerfjongeren juist is dat ze overal buiten vallen. Bovendien mankeert er het nodige aan de registraties waarop de Rekenkamer zich baseert. 'Van sommige gemeenten hebben we geen recente cijfers gekregen,' zegt president Saskia Stuiveling. 'Negen gemeenten hebben helemaal geen cijfers aangeleverd. In die gevallen moesten we uitgaan van de laatst bekende cijfers, uit 2004. Daaruit alleen al kun je concluderen dat de groep zwerfjongeren omvangrijker is dan zesduizend.'

De Rekenkamer deed sinds 2001 al vijf keer onderzoek naar zwerfjongeren. Ook andere instanties, zoals het Trimbos Instituut en bureau Research voor Beleid, bogen zich over het onderwerp. De conclusies van al die onderzoeken komen op hetzelfde neer: de groep zwerfjeugd groeit en beleid en (opvang)voorzieningen blijven daar hopeloos bij achter. Als er een rapport verschijnt staan thuisloze jongeren even op de publicitaire en politieke agenda. Dan worden er plannen gemaakt en beloftes gedaan, maar in de praktijk gebeurt er weinig - in elk geval niet voldoende.

Stuiveling wijt dat mede aan twee voor de zwerfjongerenproblematiek belangrijke bestuurlijke stelselherzieningen van de afgelopen jaren. 'De Wet op de jeugdzorg heeft het jeugdbeleid op zijn kop gezet, met bijvoorbeeld verschuivingen in de verantwoordelijkheden van provincies en gemeenten. Gemeenten kregen te maken met de Wet maatschappelijke ondersteuning. Iedereen is in beslag genomen geweest door eigen reorganisaties. Nu die zo'n beetje achter de rug zijn, vertrouw ik erop dat er werk gemaakt wordt van beleid voor zwerfjongeren. Te beginnen met een goede registratie en onderzoek naar hun achtergrond. We moeten beter weten wie het zijn en hoeveel het er zijn om de voorzieningen daarop af te kunnen stemmen.'

Meer voorzieningen

Volgens het onderzoek heeft de Rekenkamer inderdaad aanleiding tot optimisme. De 43 centrumgemeenten, verantwoordelijk voor hulp aan zwerfjongeren, creëren steeds meer voorzieningen. Zo groeide het aantal centrumgemeenten met een 'sluitende keten' - van preventie tot nazorg - ten opzichte van drie jaar geleden van dertien naar 23. Ook de Stichting Zwerfjongeren Nederland, in diverse gemeenten betrokken bij het opzetten van beleid, constateert dat de aandacht voor zwerfjongeren groeit.

Maar dat wil niet automatisch zeggen dat zwerfjongeren baat hebben bij de geboden hulp. Yolant Vermeulen, directeur van de Stichting Zwerfjongeren, wijst er op dat het aanbod van reguliere instanties vaak niet geschikt is. 'Dé zwerfjongere bestaat niet,' aldus Vermeulen. 'Het is een gedifferentieerde groep met een complexe problematiek. Er is specifiek beleid en gespecialiseerde opvang nodig voor deze jongeren.'

Waar die gespecialiseerde voorzieningen ontbreken, staat of valt de hulp aan zwerfjongeren bij de samenwerking tussen overheden en bestaande instanties. Vermeulen: 'In één gemeente zijn al gauw acht verschillende instanties verdeeld over drie à vier beleidsterreinen bij een zwerfjongere betrokken. Op provinciaal en landelijk niveau herhaalt zich dat. Al die betrokkenen brengen hun eigen werkwijze, cultuur en belang mee, terwijl ze organisatie-overstijgend moeten denken en werken. Dat is heel ingewikkeld.' Onmogelijk is het niet, voegt ze eraan toe. 'In bijvoorbeeld Den Haag, Amsterdam en Nijmegen wordt goed samengewerkt.'

Maar zelfs als de samenwerking goed is, wil de hulpverlening nogal eens vastlopen. Astrid van Stek, werkzaam bij het Amsterdamse bureau dat zorg toewijst aan zwerfjongeren, ondervindt dat dagelijks. De hoofdstad heeft sinds 2001 het samenwerkingsverband 'Bestek voor een keten', waarin instanties gezamenlijk de zwerfjongerenproblematiek aanpakken. Het Bestek, in 2006 winnaar van de Jeugdzorgbrigadeprijs voor efficiënte en succesvolle hulpverlening, vond een vorm van gespecialiseerde zorg uit die zo hard nodig is. 'De ervaring heeft geleerd dat zwerfjongeren een vaste coach nodig hebben, die hen begeleidt door alle zorg-, woon-, leer- en werktrajecten van verschillende instanties heen', zegt Van Stek. 'Hebben ze zo'n vast aanspreekpunt niet, dan is de kans groot dat ze afhaken en weer uit het zicht van de instanties verdwijnen.'

Sinds zes jaar fungeert daarom een team van vijf maatschappelijk werkers als rode draad in het leven van zwerfjongeren. Zij werken exclusief voor zwerfjeugd, nadat die is opgevangen door het straathoekwerk en een hulpverleningsplan heeft gekregen. Door de groei van het aantal zwerfjongeren kan het team het werk echter niet meer aan. Van Stek: 'Ze begonnen indertijd met vijf medewerkers voor zestig zwerfjongeren. Inmiddels zijn er driehonderd zwerfjongeren die hulp nodig hebben, maar het team is nooit uitgebreid. Daardoor komen jongeren op een wachtlijst en moet het straathoekwerk hen blijven begeleiden. Wat weer tot gevolg heeft dat ze daar geen nieuwe jongeren kunnen helpen.'

De oorzaak is even simpel als hardnekkig: gebrek aan geld. 'Volgens de gemeente is er geen geld voor uitbreiding van het team,' zegt Van Stek. 'Er zijn wel subsidies aangevraagd, maar vooralsnog zijn er geen structurele gelden toegekend.' Van Stek weet dat collega's elders in het land dezelfde ervaringen hebben. 'Het klopt dat gemeenten steeds meer voor zwerfjongeren doen, maar het gaat vaak om tijdelijke subsidies. In Rotterdam heeft een soortgelijk team als ons ambulante team gedraaid, maar na een jaar was het geld op. Dan is het moeilijk om het werk voort te zetten of de opgedane expertise over te dragen.'

Particulier initiatief

Opvallend is dat gespecialiseerde hulpverlening die wel goed draait, voor een groot deel drijft op particulier initiatief. In onder andere Rotterdam, Utrecht, Heerlen en Amsterdam bestaan zwerfjongerenpensions waar jongeren begeleid worden bij het zoeken van woonruimte, scholing en werk. Daarnaast krijgen ze individuele hulp, zoals verslavingszorg of psychotherapie, die gecoördineerd wordt door een mentor. Die aanpak is succesvol. Zo kent het Rotterdamse pension Maaszicht, geopend in 2001, een positieve uitstroom van tachtig procent. Na gemiddeld elf maanden kunnen de jongeren zelfstandig de maatschappij in.

De kracht van de pensions zit hem in het feit dat alle hulp onder één dak samenkomt, en dat jongeren er net zo lang mogen blijven tot ze op eigen benen kunnen staan. Opmerkelijk genoeg gaat er op wat gemeentelijke subsidies na geen overheidsgeld naar de pensions. Ze zijn niet alleen voortgekomen uit particulier initiatief - zonder donaties van particulieren, bedrijven en maatschappelijke organisaties kan geen van de pensions blijven bestaan. 'Zwerfjongeren zijn gewoon geen sexy onderwerp voor beleidsmakers,' verklaarde oprichter Roel Rol van Maaszicht vorige week in het journaal.

Geen prioriteit

Die conclusie wordt gedeeld door pedagoog Marc Noom van PI Research, onderzoeks- en adviesbureau voor jeugdzorg en onderwijs. Noom is gespecialiseerd in zwerfjongeren. Hij werkte met ze, deed onderzoek naar hun problematiek aan de universiteit Leiden en was enkele jaren bestuurslid van de Stichting Zwerfjongeren. Volgens Noom zijn zwerfjongeren simpelweg geen prioriteit voor gemeenten. Gemeenten krijgen van het rijk geen specifiek budget voor thuisloze jongeren, omdat ze als ze meerderjarig zijn formeel behoren tot de volwassen daklozen. Gevolg is dat het meeste geld naar de oudere zwervers gaat - die vormen een grotere bedreiging voor de openbare orde.

Ook de jeugdzorg, waar zwerfjongeren tot en met achttien geholpen moeten worden, zit volgens Noom niet te wachten op deze moeilijke jeugd. Omdat thuisloze jongeren vaak afhaken, zijn instellingen bang dat ze de uitstroomcijfers niet halen die de voorwaarde zijn voor hun subsidie. 'De overheid zou instellingen meer ruimte moeten geven voor de moeilijkste gevallen', vindt Noom. 'Stel dat een instelling jaarlijks geld krijgt voor de behandeling van veertig jongeren. Dan zou de doelstelling kunnen zijn dat er dertig in dat jaar met succes geholpen moeten zijn. Met de overige tien kan die instelling dan het risico nemen dat de hulpverlening niet werkt of langer tijd nodig heeft, zonder dat daar financiële consequenties tegenover staan.'

Houden minderjarige zwerfjongeren het wel vol in de jeugdzorg, dan moeten ze op hun achttiende de instelling verlaten. En dat is te vroeg, stelt Noom. 'Op dat moment gaat het vaak mis en belanden ze weer op straat. Dat is niet omdat de hulpverlening gefaald zou hebben. Vanaf hun zestiende jaar bereiden instellingen jongeren voor om op eigen benen te kunnen staan. Maar voor deze moeilijke jongeren is dat gewoon te hoog gegrepen. Ze hebben intensievere en langere begeleiding nodig.'

Noom pleit ervoor om de wettelijke leeftijdsgrens voor recht op jeugdzorg voor zwerfjongeren op te krikken. 'Achttien jaar is een willekeurige grens. Mijn ervaring leert dat zwerfjongeren tot hun 25ste recht op jeugdhulpverlening zouden moeten hebben. VWS heeft ervoor gekozen geen apart beleid te maken voor doelgroepen, maar te zorgen voor een goed functionerend jeugdzorgstelsel dat alle doelgroepen tot en met achttien jaar bedient. Dat is alleen verdedigbaar als er voor alle groepen ook daadwerkelijk adequate zorg voorhanden is. Zwerfjongeren vormen een substantiële groep waarvoor geen specifieke hulpverlening is. Dat vind ik een argument om, zolang dat zo blijft, voor hen een uitzondering te maken.'

Meeste zwerfjongeren thuisloos, niet dakloos

Volgens onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2008) telt Nederland ongeveer zesduizend zwerfjongeren. Er circuleren meer schattingen, die variëren van 2.500 tot vijftienduizend jongeren. Exacte cijfers zijn niet vast te stellen. De grootste groep zwerfjongeren is tussen de achttien en 21 jaar. De meesten bevinden zich in de vier grote steden.

Pakweg vijftien jaar geleden waren het voornamelijk jongens die geen vaste woon- of verblijfplaats hadden. Inmiddels wordt de verhouding jongensmeisjes geschat op 60-40%. Voorts zijn er signalen (harde cijfers ontbreken) dat er steeds meer twaalf- tot vijftienjarigen rondzwerven. Dit zijn jongeren die uit tehuizen zijn gezet omdat ze niet te hanteren waren. Overigens zijn de meeste zwerfjongeren thuisloos en niet dakloos. Ze slapen niet letterlijk op straat, maar zwerven heen en weer tussen logeeradressen en slaapplaatsen bij instanties als de crisisopvang.