Samenwerken ministeries werkt wél

De samenwerking van ambtenaren van meerdere departementen in dertien grote kabinetsprogramma’s en projecten is zó constructief, dat er voortvarend wordt gewerkt. Strijdpunten worden overwonnen of beslecht. Daardoor is de Rijksdienst bij deze nieuwe departementoverstijgende thema’s, zoals Randstad Urgent, Convenant Overgewicht, Voortijdig Schoolverlaten en Regeldruk Bedrijven, in staat om bureaupolitieke strijd en negatieve verkokering te voorkomen, zo blijkt uit het onderzoek Regeren met programma’s.

Hoogleraar Arno Korsten heeft dit onderzoek naar de interdepartementale samenwerking van ministeries onder het kabinet Balkenende IV afgelopen week gepresenteerd aan een twintigtal topambtenaren van de Rijksdienst. ‘Dat sombere beeld van een versplinterde en verkokerde Rijksdienst waarbij de representanten van de ministeries zich in schuttersputjes ingraven, blijkt niet te kloppen,’ aldus de Heerlense hoogleraar bestuurskunde van de Open Universiteit.

Gouden regels

Het succes van de samenwerking door rijksambtenaren van verschillende ministeries wordt volgens Korsten verklaard door een aantal gouden regels. De eerste succesfactor is dat het nieuwe programma’s betreft. ‘Er zijn dus nog geen koninkrijkjes die wat te verdedigen hebben.’ Er is een concreet plan van aanpak met duidelijke termijnen en vastgesteld door het kabinet. ‘Ambtenaren vinden het daardoor leuk om aan zo’n project mee te doen. En de Kamer vraagt om de haverklap ook hoe het met de voortgang staat.’

Cruciaal is bovendien de bestuurlijke aansturing op hoog politiek niveau, bijvoorbeeld door het aanwijzen van een coördinerend minister, het instellen van een ministeriële regiegroep of het benoemen van een programmaminister. ‘Randstad Urgent is ondergebracht bij Verkeer en Waterstaat maar er is duidelijk afgesproken dat het interdepartementaal is en dat minister Eurlings coördinerend minister is. De staatssecretarissen De Jager en Heemskerk zijn verantwoordelijk voor het project Regeldruk Bedrijven. Vroeger maakten we aparte directies, nu blijkt dat programma’s zo ook kunnen werken.’

Van belang om voldoende actie te krijgen, zijn de steun van de ambtelijke top én het aanwijzen van een ambtelijke projectdirectie. ‘Als je één eigenaar hebt die er geweldige druk op zet en er aan sleurt, volgt de rest vanzelf. En door de top van andere departementen in het plan van aanpak te committeren, hebben ook zij het gevoel dat het programma van hen is.’

Pennenstreek

Een nadeel is dat wanneer een interdepartementaal programma zoals Randstad Urgent bij één ministerie wordt ondergebracht, dat ten koste gaat van de eigen identiteit. ‘De Rijksdienst bestaat uit departementen en zelfstandige bestuursorganen, maar kent geen volwaardige interdepartementale programma’s. Ambtenaren van andere ministeries die naar Verkeer en Waterstaat gaan voor Randstad Urgent moeten elke keer door allerlei procedures van Verkeer en Waterstaat om het gebouw binnen te komen. En als een project of programma langer dan een kabinetsperiode loopt, is een eigen begroting nodig.’

Het is niet allemaal hosanna. De samenwerking van ambtenaren van verschillende ministeries van programma’s die gericht zijn op interne zaken van de Rijksdienst, zoals de invoering van één logo en één Rijkswerkplek voor elke ambtenaar, is minder voortvarend. ‘De bestuurlijke aandacht blijft achter: Balkenende en Ter Horst (inmiddels afgetreden, red.) doen niet veel aan deze programma’s en de Kamer vraagt niet hoe het ermee staat.’ Worden er toch successen geboekt, dan blijken die vooral te danken aan krachtige, doorpakkende secretarissen-generaal.

Door de succesvolle samenwerking in de onderzochte kabinetsprogramma’s is het volgens Korsten niet nodig om de hele Rijksdienst op zijn kop te zetten. Hij vindt het effectiever om concrete programma’s en projecten af te spreken. ‘Je kunt met programma’s heel flexibel werken en als het klaar is, stop je ermee. Maar als je toch alleen wilt bezuinigen op de Rijksdienst moet je eerst beleid afschaffen en dan pas ambtenaren. Meestal gebeurt dat niet en wordt er geroepen dat er meer met minder gedaan moet worden. Dat noem ik pennenstreekbeleid.’

Over de flanken

De afgelopen 45 jaar zijn er minstens elf commissies en projecten geweest om de verkokerde bureaucratie van de Rijksdienst aan te pakken. Met de val van het kabinet Balkenende IV en de Tweede Kamerverkiezingen op 9 juni in aantocht, is de discussie weer opgelaaid over een kernkabinet. Minder ministers - en daardoor minder ministeries - moet leiden tot een effectievere Rijksdienst leiden.

Frontale aanvallen (zoals verkleining van het aantal ambtenaren en ministeries) op de verkokerde Rijksdienst hebben tot nu toe weinig opgeleverd, zo blijkt uit het onderzoek Vernieuwende verandering van hoogleraar Mark van Twist van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Pogingen gericht op ogenschijnlijk minder belangrijke zaken, zoals de werkwijze van ministeries, hebben veel meer effect gehad op het functioneren van de Haagse ambtenaren.

Verkokering van ambtenaren in eigen departementen is juist afgenomen door de oprichting van de Algemene Bestuursdienst voor topambtenaren, het stimuleren van projectmatig werken, het aanwijzen van projectministers en coördinerende ministers, invoering van ICT in de Rijksdienst en de invoering van ‘VBTB’ (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording). VBTB veranderde het hele proces tussen politiek en ambtenarij over het stellen, aanpassen en uitvoeren van politieke prioriteiten.