'Zorg dat je partijen in de jeugdzorg mee hebt'

Als goede sturing door gemeenten ontbreekt, trekken jeugdzorgorganisaties eerder hun eigen plan. Uit angst de grip te verliezen reageren veel gemeenten hier op met nóg meer regels. De boodschap is duidelijk: wie betaalt bepaalt. ‘Deze aanpak werkt echter alleen maar averechts’, zegt Beatrijs Jansen die vandaag promoveert op de sturing door gemeenten van jeugdzorgorganisaties.

Nieuwe principes

Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg, inclusief de hervorming ervan. Om deze zorg daadwerkelijk te kunnen veranderen, zijn ze sterk afhankelijk van de medewerking van jeugdzorgorganisaties. Want die moeten in de praktijk gaan werken volgens de nieuwe principes, zoals meer zorg in de directe omgeving van het kind en één integraal plan per gezin. ‘Inmiddels weten gemeenten dat het veranderen van de jeugdzorg héél moeilijk is’, zegt Beatrijs Jansen. Zij promoveert vrijdag aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op de aansturing door gemeenten van de gespecialiseerde jeugd-ggz. ‘De mate waarin zij hierop kunnen sturen blijkt beperkter dan vooraf gedacht.’

Doelen

Bekend is dat de doelen van de decentralisatie – betere jeugdzorg voor minder geld – tot nu toe niet zijn behaald. In tegendeel. De kosten blijven stijgen terwijl juist kinderen met ernstige problemen vaak blijven verstoken van passende hulp. 'Ook voor de decentralisatie was dat al het geval', zegt Jansen. ‘Het lukt gemeenten nog niet om het tij te keren.’

Worsteling

Jansen kent de worsteling van gemeenten met de jeugdzorg van binnenuit, jarenlang was zij programmamanager jeugdhulp bij de gemeente Pijnacker-Nootdorp. ‘Wij vroegen ons na de decentralisatie af hoe je als gemeente abstracte doelen vertaalt in acties, bijvoorbeeld het doel om de zorg meer naar de omgeving van het kind te brengen. Welk gedrag wil je dan precies zien van jeugdhulporganisaties? Om dat concreet te maken moet je je in deze organisaties kunnen verplaatsen, weten wat hun werkwijze is, welk beleid voor hen uitvoerbaar is. Maar ook wat hun belangen en afwegingen zijn. Die kennis hadden wij helemaal niet.’

Anoniem

In de periode 2017 tot 2021 onderzocht Jansen de aansturing van de jeugdzorg in vijf  gemeenten. Ook keek ze naar de reactie hierop van achttien betrokken aanbieders van gespecialiseerde jeugd-GGZ. Deden die wat de gemeenten wilde, of juist niet? Jansen, inmiddels programmaleider bij het Programmabureau regionale samenwerking jeugdhulp Haaglanden, wilde er achter komen wat de aansturing van jeugdzorgorganisaties zo moeilijk maakt en hoe het beter kan. Alle partijen die aan het onderzoek deelnamen willen anoniem blijven.

Kloof

Twee van de onderzochte gemeenten hebben een goede relatie met ‘hun’ jeugdzorgorganisaties. Er is sprake van wederzijds vertrouwen, het overleg verloopt goed en de gemeenten zijn tevreden met wat er is bereikt. In de drie andere gemeenten is de relatie echter minder goed. ‘Ik denk dat deze verhouding ook landelijk gezien aardig klopt’, zegt Jansen.

Drie vormen

Goede sturing door gemeenten blijkt voor jeugdzorgorganisaties een belangrijke voorwaarde om het gemeentelijke beleid ook daadwerkelijk uit te (kunnen) voeren. Als die ontbreekt zijn ze eerder geneigd om hun eigen plan te trekken. Er zijn volgens Jansen drie vormen van aansturing: hiërarchisch, in gezamenlijkheid met een lokaal netwerk van aanbieders en via marktwerking. Alle onderzochte gemeenten bleken ervaring te hebben met alle drie de vormen. Die gebruikten zij soms tegelijkertijd, soms na elkaar.

Zorgcowboys

Elke manier van aansturing kent volgens Jansen voor- en nadelen - de ideale vorm bestaat niet. ‘Bij hiërarchische sturing is het bijvoorbeeld vaak lastig om regels te bedenken die uitvoerbaar en afdwingbaar zijn en ook nog worden gesteund door de beroepsgroep. Marktwerking kan verandering versnellen, maar brengt weer het risico van zorgcowboys met zich mee. En netwerksturing vraagt om goed leiderschap bij de gemeente.’ De twee gemeenten die erin waren geslaagd om een goede relatie op te bouwen met jeugdzorgorganisaties kozen voor een mix van afdwingen en samenwerken; één combineert die succesvol met marktwerking.

Draagvlak

Het belangrijkste is volgens Jansen dat gemeenten vooraf goed nadenken over welk aansturing het beste past bij hun situatie.  ‘Werk die vorm zorgvuldig uit. Zoek wel altijd tijdig uit of datgene wat de gemeente wil ook goed uitvoerbaar is voor de betrokken organisaties. En, heel belangrijk, of er voldoende draagvlak voor is. Afdwingen blijft altijd lastig, dus bij voorkeur heb je zoveel mogelijk partijen mee. Sowieso is het heel goed om zoveel mogelijk aan te sluiten bij wat er in het veld al gebeurt op het gebied van vernieuwing.’

Volgers en niet-volgers

Is de aansturing ondermaats, dan is de kans groot dat jeugdzorgorganisaties niets willen of kunnen doen met de wensen van de gemeente. Van de achttien onderzochte organisaties volgden er slechts acht op wat de gemeente wilde. Opvallend is dat zowel de volgers als de niet-volgers de veranderdoelen van de gemeenten in grote lijnen steunen. ‘Ze hebben echter problemen met de keuzes die gemeenten maken om die doelen te bereiken.’

Verstoorde relatie

Ook de manier waarop gemeenten met jeugdzorgorganisaties communiceren speelt een rol. Jansen: ‘Wees duidelijk en transparant. Geef bijvoorbeeld al in een vroeg  stadium duidelijk aan: hier beslissen we samen over, maar hierover gaat echt alleen de gemeente.’ Zo ging het bij één van de onderzochte gemeenten mis doordat aanvankelijk de indruk werd gewekt dat er over álles gezamenlijk zou worden besloten. Toen de gemeente vervolgens eenzijdig een beslissing nam, zorgde dit voor een verstoorde relatie met de jeugdzorgaanbieders.

Juiste eisen

Jansen: ‘Leg ook vooraf duidelijk vast wat de gemeente doet als een aanbieder zich onverhoopt keer op keer niet de afspraken houdt. Bijvoorbeeld als er niet de juiste eisen worden gesteld aan de werkwijze van onderaannemers, zoals het werken volgens het principe één gezin, één plan. Veel gemeenten vinden dat vanzelfsprekend. Ten onrechte, zo blijkt in de praktijk.’

Verzet

Ook als gemeenten op het gebied van aansturing alles volgens het boekje doen, is succes niet verzekerd. ‘Er zullen altijd onvoorziene dingen gebeuren, zeker tijdens een transformatie. Gemeenten moeten dan in staat zijn om hun werkwijze aan te passen. Uit mijn onderzoek blijkt echter dat hun adaptief vermogen vaak maar beperkt is. Vasthouden aan een manier van sturen die niet werkt kan leiden tot meer verzet tegen de gemeente.’

Welvaartsmaatschappij

Het is een illusie om te denken dat gemeenten ooit volledige grip zullen krijgen op de jeugdzorg, zegt Jansen. ‘Er zijn namelijk heel veel andere partijen die hier ook invloed op hebben. Zoals branche- en richtlijnenorganisaties, andere gemeenten, de inspectie, de Rekenkamer en de Kinderombudsman.’ Ook de manier waarop de huidige welvaartsmaatschappij over opvoeding denkt speelt een grote rol. ‘Kinderen moeten gelukkig opgroeien en presteren en als dat niet lukt, wordt de oplossing in de jeugdhulp gezocht.’

Wie betaalt bepaalt

Gemeenten zijn zich inmiddels bewust van hun beperkte invloed, weet Jansen. Maar vrede hebben ze er nog lang niet altijd mee - zeker gezien de steeds grotere hap die jeugdzorg uit de gemeentekas neemt. ‘Dit geeft ze een machteloos gevoel. De reactie van veel gemeenten is om méér te gaan sturen op jeugdhulporganisaties, met de boodschap ‘wie betaalt bepaalt’. Dit leidt in de praktijk echter alleen maar tot impasses en niet tot betere sturing. Veel gemeenten gaan dan eindeloze discussies voeren over welke vorm van aansturing de beste is. Uiteindelijk zijn ze dan alleen maar met zichzelf bezig, in plaats van met de zorg voor jongeren. In mijn onderzoek was dit het geval bij twee van vijf gemeenten. Mijn indruk is echter dat dit momenteel bij veel gemeenten speelt.’