Einde-afvalstatus: van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’

Alles wat we om wat voor reden dan ook niet meer gebruiken, moeten we hergebruiken, en dan zo hoog mogelijk op de ‘Ladder van Lansink’. Dat past bij de ambitie van de Rijksoverheid: halvering van het gebruik van primaire grondstoffen in 2030. Maar er is een kink in de kabel: afval hergebruiken mag niet zomaar. Daarvoor is een einde-afvalstatus cruciaal, alleen zo wordt afval grondstof. En dat vraagt om een andere balans: van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’.

Even de situatie in vogelvlucht. Basis is de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen (Kra) waaraan alle EU-lidstaten invulling moeten geven. In Nederland is de richtlijn overgenomen in de Wet milieubeheer. Daarin staat ook, in lijn met de Kra, onder welke voorwaarden een materiaal de einde-afvalstatus of bijproduct-status kan krijgen.

Dat is niet alleen een formeel juridisch onderscheid, het is ook economisch van niet te onderschatten waarde. Het label ‘afvalstof’ verkoopt slecht en zorgt voor meer papierwerk en hogere kosten. Houders van afvalstoffen kunnen aan de hand van de Leidraad Afvalstof en product zelf toetsen welke juridische status een bepaald materiaal heeft in een bepaald fase in de keten.

Tot september 2019 konden bedrijven centraal bij Rijkswaterstaat – Leefomgeving een rechtsoordeel aanvragen over de juridische status van een materiaal, maar mede omdat er te veel aanvragen binnenkwamen is die taak verschoven naar de regionale omgevingsdiensten van de provincies en gemeenten, de OD’s. En die nieuwe taak legt een flink beslag op hun beschikbare capaciteit, kennis en expertise.

Nadruk volledig op milieu

De niet verrassende reflex is dat OD’s zeer voorzichtig zijn en bijvoorbeeld sterk focussen op Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). In verreweg de meeste procedures ligt de nadruk bijna volledig op de bescherming van het milieu. Het kost mede daardoor vaak enorm veel tijd en moeite om waardevolle grondstoffen het predicaat te geven dat ze verdienen. Neem struviet, gewonnen uit afvalwater, alternatief voor fosfaat uit mijnen. Aan het geven van het predicaat einde-afval ging vijf jaar discussie (tussen overheden onderling) vooraf. Of neem black carbon, dat wordt teruggewonnen uit oude autobanden en als secundaire grondstof weer in autobanden kan worden toegepast. Wereldwijd is het circulair gemeengoed, maar recyclers in Nederland hebben grote moeite om de teruggewonnen black carbon als grondstof bestempeld te krijgen. Dat komt niet alleen doordat overheden liefst alle risico’s wensen uit te sluiten. Er is ook een ‘lokettenprobleem’, waarbij onduidelijk is welke OD een uitspraak kan en wil doen, en OD’s onderling of met de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van mening kunnen verschillen. Dat kan leiden tot rechtsonzekerheid en -ongelijkheid. En het kan er ook voor zorgen dat investeringsbeslissingen te lang worden opgehouden, waardoor dit soort circulaire initiatieven een stille dood kunnen sterven.

Gelijke monniken, gelijke kappen

Het is een illusie dat alle risico’s kunnen worden uitgesloten, en bovendien zou tenminste het principe van ‘gelijke monniken, gelijke kappen’ moeten gelden. Ook primaire grondstoffen kunnen verontreinigingen en/of Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) bevatten, en de beoordeling zou bij recycling en hergebruik dan ook niet strenger moeten zijn.

Op basis van de hiervoor geschetste problematiek gaan bedrijven in toenemende mate over op zogenaamde ‘zelfverklaringen’ in de hoop dat zij snel hun circulaire business kunnen starten. Maar ze nemen dan wel een risico, omdat ze blijven zitten met rechtsonzekerheid, in afwachting van een standpunt van de overheid of formeel (rechts)oordeel. En dat kan zoals geschetst een hele tijd duren en de doodsteek betekenen voor circulaire initiatieven.

Goede voorbeelden verdienen navolging

Dus hoe nu verder? Inmiddels zijn er gelukkig Omgevingsdiensten die het goede voorbeeld geven, en proactief meedenken met aanvragers over hun zelfverklaring. Die goede voorbeelden verdienen uiteraard navolging. Eenduidigheid in beleid, wetgeving en uitvoering maakt het makkelijker, een beoordeling kost minder tijd. Het zorgt ook voor meer rechtszekerheid doordat er gaandeweg minder verschillen in beoordeling zullen optreden. Dat was ook het doel van de Leidraad Afvalstof of product, maar die biedt door de interpretatieverschillen onvoldoende soelaas. De Nederlandse overheid zou er ook voor kunnen kiezen om beoordelingen van de status van (afval)stoffen en materialen weer centraal op te pakken, net zoals dat bijvoorbeeld in Vlaanderen nog steeds werkt met het afgeven van zogenaamde grondstofverklaringen door de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (OVAM).

Daarnaast hebben enkele (markt)partijen het idee geopperd om voor bepaalde afvalstromen meer generieke beoordelingsrichtlijnen (BRL) op te stellen. Deze zijn te vergelijken met een certificeerbare NEN-norm, breed gedragen, erkend door branche en overheid. Ze zouden rechtsoordelen en zelfverklaringen voor zeer specifieke stoffen en toepassingen kunnen vervangen. Dat soort initiatieven creëert bovendien ruimte en oplossingen voor de problemen, met name bij de Omgevingsdiensten.

Naar een andere balans

Afval is elk materiaal waarvan we ons ontdoen. Maar kijk naar textiel of papier: dat gaat in de container, maar daarna wordt het hergebruikt, via de kringloopwinkel of als grondstof voor nieuwe producten. Onderweg verliest het dan zijn afvalstatus. Het is een marktmechanisme dat prima werkt en de les is dat we moeten oppassen voor te veel juridificering.

Uit de eind januari gepubliceerde Circularity Gap-analyse en de Integrale Circulaire Economie Rapportage van PBL blijkt nogmaals dat grondstoffen uit afvalstromen onmisbaar zijn als we het gebruik van primaire grondstoffen willen halveren. Precies daarom heeft de Kra twee doelstellingen: de bescherming van het milieu én efficiënt grondstoffengebruik. Het is daarom hoog tijd voor een andere balans tussen die doelstellingen, voor gezond verstand, voor een eenvoudiger en doelmatiger wettelijk en uitvoerend kader. Het Nationaal Programma Circulaire Economie, de beleidsnota die het kabinet op 3 februari presenteerde, toont op dit gebied vooralsnog weinig concreets. En dat is wel nodig, om te kunnen opschuiven van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’.