Wat nodig is voor onze Grote Verbouwing

Om tegemoet te komen aan ruimtelijke opgaven is een Grote Verbouwing van Nederland nodig. Aan beleidsvoornemens, geld en interbestuurlijke afspraken geen gebrek. Toch blijft de uitvoering ver achter bij de ambities. Willem Buunk en Jeroen Niemans stellen een andere aanpak voor, geïnspireerd op de Omgevingswet.

Ambitie

Aan ambitie ontbrak het niet bij minister De Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, CDA). Het kabinet-Rutte IV was bereid tot forse investeringen in de grote transities van de fysieke leefomgeving: woningbouw, energietransitie, klimaatverandering, natuur en de transitie van de landbouw. Er is veel in gang gezet met verschillende en meestal informele instrumenten en procesinterventies. Daarbij heeft het rijk een strategie gevolgd waarin veel werd verwacht van andere overheden en maatschappelijke partners. Samen moet men aan de slag, vastgelegd in deals en interbestuurlijke akkoorden. Het demissionaire kabinet heeft er tientallen miljarden aan transitiefondsen voor beschikbaar ­gesteld. Het heeft allemaal de geur van uitvoeringsgerichtheid, maar de echte uitvoering komt moeizaam van de grond.

Onaf

Een probleem dat daarbij opspeelt, is dat de inhoud van de deals en de interbestuurlijke afspraken niet worden doorvertaald naar formele beleidsinstrumenten van rijksbeleid. Het rijk heeft daardoor moeite om de eigen inbreng waar te maken. De kwaliteit van deze informele beleidsinstrumenten is dat ze opgavegericht zijn en uitgaan van samenwerking tussen overheidslagen en samenwerking met de samenleving. Hun tekortkoming is dat ze niet publiekrechtelijk zijn verankerd. Ze zijn niet vertaald naar of uitgewerkt in formele plannen. Ze zijn beleidsinhoudelijk vaak onaf en hun onderlinge samenhang blijft onuitgewerkt.

Natuurpact

Een voorbeeld van zo’n afspraak is het Natuurpact uit 2013 tussen rijk en provincies. In het kader van de decentralisatie van de uitvoeringsverantwoordelijkheid voor natuurdoelen naar de provincies worden afspraken gemaakt over de gewenste uitbreiding van natuur. De Ecologische Hoofdstructuur wordt ingeruild voor het Natuur Netwerk Nederland. Het natuurbeleid blijft daarna een optelsom van afzonderlijke natuurdoelen.  Tien jaar later moet vanwege die natuurdoelen een stikstofcrisis worden opgelost met rijksprogramma’s, zonder dat een uitwerking van het in 2013 gelanceerde ­beleidsconcept beschikbaar is. Het laat zien dat afspraken op thema’s zonder onderliggende visie voortdurende afstemmings­problemen creëren in de uitvoering.

Omgevingswet

De Omgevingswet biedt vanaf volgend jaar een uitweg. De wet heeft een betere set instrumenten voor de opgaven van deze tijd. Het rijk had al geschoffeld in de beleidsstapel van nota ruimtelijke ordening en sectorale beleidskaders, door te komen met de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Dit is de integrale langetermijnvisie voor de hele fysieke leefomgeving, voor heel Nederland. De Omgevingswet biedt nu het instrument om deze visie verder handen en voeten te geven. Een eenduidig bouwwerk van beleidskaders voor het rijk bestaat uit een actuele omgevingsvisie met een overzichtelijk aantal programma’s waarin de uitvoering wordt georganiseerd.

Goede voorbeeld

Het is de kunst om overzicht te houden in de complexiteit van het omgevingsbeleid. Werk met een beperkt aantal programma’s, geef richting en breng samenhang aan met de actuele beleidskaders in de omgevings­visie. Het rijk mag daarin meer het goede voorbeeld geven, vooral wanneer provincies en gemeenten nodig zijn in de uitvoering. Zorg voor een beperkt aantal programma’s, bijvoorbeeld acht à tien, elk met een verbindend thema.

Structurerende keuzes

Zo brengt het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) alle doelen uit het rijksbeleid voor natuur, water, klimaat en landbouw bij elkaar. Als uitvoeringsprogramma van de NOVI geeft het invulling aan de principes voor het landelijk gebied en brengt het een breed assortiment aan doelen van rijksbeleid bijeen. Door middel van de programmatische aanpak voor de transitie van het landelijk gebied wordt een tijdspad voor uitvoering gecreëerd. Zo is het rijk in staat te sturen op een samenhangende gebiedsgerichte aanpak. Het rijk geeft structurerende keuzes mee die ruimte laten aan de provincies en gebiedspartijen voor de best passende regionale inhoudelijke afweging, waarmee de bijdrage aan de uitvoering zowel inhoudelijk als proces­matig van karakter is.

Niet uitgewerkt

Lastig daarbij is dat de status van de doelen van het rijksbeleid varieert van wettelijk verankerde Europese verplichtingen tot beleidsvoornemens die in Kamerbrieven zijn verwoord en verder (nog) niet zijn uitgewerkt. Er blijft zo een complexe afstemmingsbehoefte tussen de betrokken beleidssectoren van ministeries en de provincies bestaan. Actualisatie en versterking van onderlinge samenhang van het rijksbeleid voor het landelijk gebied zal de uitvoering verder versterken.

Programma's

Het is dus belangrijk om het beleidshuis op orde te brengen door de inrichting van programma’s hand in hand te laten gaan met de tijdige bijstelling en actualisatie van de beleidskaders, in het bijzonder de omgevingsvisie. Programma’s zijn gericht op uitvoering op de korte en middellange ­termijn. Ze bundelen budgetten, samenwerkingsprocessen en juridische instrumenten. Het opstellen van zo’n programma omvat onvermijdelijk de nadere invulling en uitwerking van het strategische omgevingsbeleid. Dan is het van belang om de wederzijdse aansluiting te behouden tussen visie en uitvoering. Een mooi voorbeeld is de jaarlijkse APK op de omgevingsvisie ­zoals Overijssel dat doet. Daarmee zorgt de provincie voor de partiële wijziging van het strategische beleidskader voor wat betreft de keuzes die inmiddels zijn gemaakt of die nodig zijn voor de uitvoering.

Lees het hele essay van Willem Buunk en Jeroen Niemans deze week in BB22 (inlog).