Beperkt houdbaar: stadsmariniers

Ambtenaren die zijn aangesteld om door de overheidsbureaucratie heen te breken om resultaten te boeken. Het is een wonderlijke constructie: als een ambtelijke organisatie zonder breekijzer niet presteert, dan lijkt dat weinig complimenteus voor de interne organisatie. Toch duiken deze ambtenaren in verschillende gedaantes overal op. Zo moeten bouwregisseurs de woningproductie opkrikken en bewaken waterambassadeurs de belangen van gemeenten bij het invoeren van een Europese waterrichtlijn. De meest vergaande variant is misschien wel de Rotterdamse stadsmarinier.

 

Gewapend met een mandaat van het gemeentebestuur heeft deze ambtenaar het laatste woord als diensten en deelgemeenten er in zijn werkgebied niet uitkomen. De stadsmarinier heeft bovendien een eigen budget om prangende problemen meteen aan te kunnen pakken. Een functieprofiel bestaat er niet voor deze ambtenaar. Dat zou ook onmogelijk zijn, want per werkgebied van de mariniers verschillen de problemen aanzienlijk.

 

De Rotterdamse stadsmarinier is een succesformule. Niet voor niets heeft Amsterdam-Noord in mei 2006 ook een marinier benoemd. Voor de jeugd- en gezinsproblematiek in de buurt Nieuwendam-Noord. En zeer recent, halverwege maart, hebben het ministerie van Justitie en de gemeente Rotterdam een justitiemarinier benoemd, die knelpunten in de aanpak van de jeugdcriminaliteit en in de nazorg van ex-gedetineerden moet oplossen.

 

Veiliger maken

 

Dat deze speciale ambtenaren zelf onderdeel worden van de bureaucratische machine waar ze doorheen moeten breken, is een gevaar dat hen bedreigt. Binnenlands Bestuur ging in 2003 met toenmalig stadsmarinier Frank Belderbos op stap. De voormalige topambtenaar moest het destijds doen met een eenvoudige werkplek op het kantoor van de deelgemeente. Over ambtelijke medewerkers beschikte hij niet. Gewapend met een laptop voerde hij zijn opdracht uit: twee gebieden in de deelgemeente Charlois veiliger maken.

 

Vier jaar later lijkt er zo op het eerste gezicht van de filosofie uit de begintijd weinig meer over. De twee opvolgers van Belderbos zijn gehuisvest in een eigen kantoor op de begane grond van de Dordtselaan. Een assistent van de twee stadsmariniers is er overdag aanwezig. Zij neemt de telefoon aan en staat burgers te woord die langskomen. Tijdens de opening afgelopen najaar van het kantoor van de mariniers, was de buurt niet massaal uitgelopen. De livemuziek en exotische hapjes trokken nog wel wat spontante bezoekers, maar de uitgenodigde bewoners en ondernemers lieten het afweten. De kritische Rotterdammers die op de laan altijd hun gezicht laten zien als de gemeente iets organiseert, waren wel present.

 

De komst van stadsmariniers Elly Schreur en Tijs Nederveen kon bij deze Rotterdammers vooral rekenen op verbazing. 'Net nu het hier een stuk rustiger is geworden, opent de gemeente op de laan een kantoor en krijgen we in plaats van één, twee stadsmariniers', aldus een verbaasde Lilian Soemai, naast bewoner ook actief in de stichting Behoud Leefbaarheid Dordtselaan. Beide stadsmariniers hoorden de kritiek, die ook van andere bewoners kwam, geduldig aan. Zij erkenden de geboekte vooruitgang, maar stelden dat voordurende aandacht vanuit de gemeente nodig is om een terugval te voorkomen.

 

Beterende hand

 

De bewoners van de laan, in 2002 nog zwaar verloederd, hebben een punt. Sinds de komst van stadsmarinier Belderbos is de eens zo chique laan aan de betere hand. Niet dat de middenklasse, die er dertig jaar geleden nog woonde, is teruggekeerd. Op de Rotterdamse Veiligheidsindex is het gebied waarin de Dordtselaan ligt, flink gestegen. Dit stukje Rotterdam heeft het predicaat onveilig uit 2001 van zich afgeschud. Het is in de index van een 3,5 (op een schaal van 10) gestegen naar een 5,3. Ook de grootschalige renovatie van de appartementen uit de jaren dertig levert een forse verbetering op.

 

De ontwikkeling van de brede laan op de zuidelijke Maasoever kan symbool staan voor vrijwel alle plekken waar de zeven stadsmariniers in 2002 zijn neergestreken. Daar is het, in het jargon van Rotterdam vrijwel altijd 'schoner, heler en veiliger' geworden.

 

Het succes van de stadsmariniers was voor het huidige Rotterdamse gemeentebestuur aanleiding om met de ambtelijke 'breekijzers' door te gaan. Het aantal mariniers is inmiddels gegroeid naar elf. En stond er in 2003 bijna een miljoen euro op de begroting voor deze groep ambtenaren, vorig jaar was dat het vijfvoudige. Niet alleen hebben sommige mariniers nu een assistent, de directie Veiligheid heeft ook een medewerker aangesteld die de communicatie voor en over de stadsmariniers verzorgt. Volgens de gemeente heeft de komst van deze laatste ambtenaar geld bespaard, omdat de mariniers voorheen allerlei communicatiebureaus inschakelden. Dat het onlogisch is dat het budget en het aantal mariniers zijn toegenomen terwijl het stukken veiliger is in Rotterdam, bestrijdt de gemeente.

 

'De grootste valkuil bij de veiligheidsaanpak is denken dat je er bent en dan de inzet verminderen. Duurzame veiligheid kost tijd en aandacht. Rotterdam heeft sinds kort een acceptabel veiligheidsniveau, om dit niveau te bewaren is voortdurende inzet nodig', aldus de woordvoerder van de mariniers. Die stelt bovendien dat er van een uitdijende bureaucratie geen sprake is. Dat sommige mariniers nu een assistent hebben hangt volgens haar samen met 'de aard en de omvang van de problematiek' waar deze ambtenaren voor staan.

 

Uitdijen

 

De groei die het fenomeen stadsmarinier doormaakt doet denken aan de beroemde theorie van de Engelse econoom Ceryl Northcote Parkinson. In de jaren vijftig van de vorige eeuw ontdekte hij dat het ministerie van Koloniën steeds meer ambtenaren telde, terwijl het aantal overzeese gebiedsdelen afnam. Enigszins vergelijkbaar dus met de paradox van de toegenomen veiligheid in Rotterdam en desondanks een toename van het aantal stadsmariniers. De Engelse wetenschapper stelde vast dat overheidsorganisaties, meer dan het bedrijfsleven, de neiging hebben uit te dijen. Dat had er volgens hem mee te maken dat ambtenaar A., zo noemde Parkinson hem, op een gegeven moment sleur in zijn werk ervaart. Hij vraagt zijn baas om twee junior assistenten, zodat hij zich meer met coachen en leidinggeven kan bezighouden. De extra menskracht krijgt hij ook, want zo groeit de afdeling van ambtenaar A. en wordt zijn baas dus ook belangrijker.

 

'Of het nu één, twee of drie jaar is: de macht beslissingen door te zetten moet tijdelijk zijn', aldus Rob Post, stadsdeelvoorzitter van Amsterdam-Noord. 'Vandaar dat we onze stadsmarinier vanaf de start als tijdelijke maatregel hebben beschouwd.' Het stadsdeel heeft woord gehouden. Nadat topambtenaar Christa Brinkhuis de functie twee jaar in de buurt Nieuwendam-Noord heeft uitgeoefend, is er momenteel geen stadsmarinier meer in Amsterdam-Noord.

 

'Wij denken er nu aan een marinier te benoemen in de drie buurten die onder de aandachtswijken van minister Vogelaar vallen. Of dat ook gebeurt hangt af van de hoeveelheid geld die de minister beschikbaar stelt.' Post stelt dat het belangrijk is de ambtenaar met doorzettingsmacht niet te institutionaliseren. 'Elke wijk een stadsmarinier geven met vaste taakomschrijving en salaris, daar geloof ik niet in. De stadsmarinier moet tot de gereedschapskist van elke bestuurder behoren. Als het nodig is moet je zo'n instrument tijdelijk inzetten.'

 

Sleetsheid

 

Ton Quadt stuurde tot eind vorig jaar de stadsmariniers vanuit het Rotterdamse stadhuis aan. 'Het Witte Dorp was als noodoplossing na de oorlog ook een tijdelijke maatregel, maar dat heeft er veertig jaar gestaan', zei de inmiddels vertrokken Rotterdamse directeur van de directie Veiligheid vorig jaar op de vraag of het instellen van deze bijzondere ambtenaren nog steeds een tijdelijke maatregel is. 'Nou geloof ik niet dat de stadsmarinier veertig jaar zal bestaan, maar één collegeperiode zou niet genoeg zijn geweest.' Om te leren werken met frontlijnsturing, wat betekent dat het ambtelijk apparaat zich concentreert op de uitvoering, was volgens Quadt meer tijd nodig. Veel meer tijd dan twee collegeperiodes echter ook weer niet. 'Misschien dat we na acht jaar nog wat losse eindjes moeten afmaken, maar dan wordt het tijd na te denken over wat anders. Want elk instrument, ook de inzet van stadsmariniers, gaat sleetsheid vertonen.'

 

Voordat de stadsmarinier verdwijnt, was het volgens Quadt zaak dat frontlijnsturing de Rotterdamse deelgemeenten in het bloed gaat zitten. 'Deze bestuurslaag heeft zich helaas ontwikkeld tot beleidsorganisatie.' De stadsmarinier was volgens hem tussen de deelgemeenten en de Rotterdamse diensten geplaatst, om te garanderen dat problemen van burgers ook echt werden aangepakt. 'De burgemeester heeft tegen de deelgemeenten en diensten gezegd: de stadsmarinier is uw baas. Misschien niet volgens de wet, maar als u zich tegen hem verzet, krijgt u met mij te maken.' Als de deelgemeenten zich veel meer op uitvoering richten, zou de stadsmarinier volgens Quadt al snel overbodig worden.

 

Volle gewicht

 

Hoogleraar Bestuurskunde Pieter Tops schreef in 2006 het boek Regimeverandering in Rotterdam. Daarin volgde hij de Rotterdamse aanpak na de overwinning bij de raadsverkiezingen van Pim Fortuyn in 2002 vanuit wetenschappelijk perspectief. Na afloop van een bijeenkomst van de politie licht hij in een hotellobby in Ermelo toe waarom het inzetten van de stadsmariniers heeft gewerkt. 'Dat er in 2002 een grote sense of urgency werd gevoerd, hielp natuurlijk enorm', zegt Tops. Hij denkt echter dat zulke extreme omstandigheden als in 2002, waarin de gevestigde Rotterdamse politiek in ontreddering was door de opkomst van Leefbaar Rotterdam, niet noodzakelijk zijn om grote veranderingen tot stand te brengen.

 

'Dat er goede resultaten zijn behaald komt doordat het uitvoerende ambtelijke werk weer echt belangrijk werd. De hele ambtelijke en bestuurlijk top gaf met het volle gewicht hier richting aan en tussen het engagement aan de top en de uitvoering in stonden de stadsmariniers.' Dat de mariniers zelf onderdeel worden van de bureaucratie, is volgens de hoogleraar bijna onvermijdelijk. 'Uiteindelijk worden dit soort constructies de organisatie ingetrokken.' De Tilburgse wetenschapper verwacht dat de formule tijdens dit college grotendeels zal zijn uitgewerkt. Wat volgens hem niet betekent dat de ambtenaar die ermee belast is bureaucratische muren te slechten, zal verdwijnen. 'De vormen wisselen, maar aan dit soort verbindingsofficieren blijft behoefte bestaan.' En dat is volgens de hoogleraar van alle tijden. 'In de tijd van de stadsvernieuwing zag je onder de Amsterdamse wethouder Jan Schaeffer en zijn Rotterdamse collega Jan van der Ploeg dezelfde mechanismen opduiken.'

 

Dus als de overheid een probleem heeft dat de bestaande organisatie niet aan kan, gewoon een soort stadsmarinier benoemen? Tops: 'Ik heb de stadsmarinier in verschillende varianten zien opduiken in steden. Dat was niet altijd een succes. Als het bestuur geen engagement toont, wordt het nooit wat.'