Indexering Gemeentefonds kan beter

Essay

De recente decentralisaties in het sociaal domein zijn fors ten opzichte van de omvang van het gemeentefonds. De bij de decentralisaties behorende middelen zijn circa 40 procent van de omvang van het gemeentefonds in 2014. Het is daarom van belang of de ontwikkeling van de uitgaven aan deze gedecentraliseerde taken al dan niet in de pas lopen met de Rijksuitgaven waarop de huidige normeringssystematiek van het gemeentefonds is gebaseerd. De normeringssystematiek is de wijze waarop het niveau van de algemene uitkering van het gemeentefonds jaarlijks wordt aangepast (of geïndexeerd). Heeft een veranderende bevolkingssamenstelling wel een vergelijkbaar effect op de uitgaven aan de gedecentraliseerde taken en de Rijksuitgaven? Of leidt bijvoorbeeld de vergrijzing tot een sterkere toename van de gedecentraliseerde uitgaven? Deze vragen worden relevant als de huidige zogeheten ‘integratie-uitkering’ wordt opgenomen in de algemene uitkering.

Uitgaven jeugdzorg
In de huidige normeringssystematiek volgt de ontwikkeling van het gemeentefonds, die van de Rijksuitgaven. Meer precies hangt de procentuele ontwikkeling van het gemeentefonds (of accres) af van de procentuele ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (NGRU). Dit zijn de bruto begrotingsgefinancierde uitgaven minus de niet-belastingontvangsten en minus een aantal correctieposten (zoals de EU-afdrachten en de bijstandsuitgaven). De sociale zekerheidsuitgaven en de zorguitgaven zijn grotendeels premiegefinancierd en maken dus geen onderdeel uit van de NGRU. De bijstand die wel begrotingsgefinancierd is, is toch geen onderdeel van de NGRU. Door het grotendeels ontbreken van zorguitgaven en sociale zekerheidsuitgaven, is de NGRU slechts in beperkte mate gevoelig voor de toekomstige vergrijzing. De NGRU is wel gevoelig voor de ontgroening, omdat circa een derde van de NGRU uit onderwijsuitgaven bestaat. De toekomstige ontgroening heeft dus een dempend effect op de NGRU.

De gedecentraliseerde Wmo- en jeugdzorgtaken hebben beide een duidelijk demografische component. De Wmo-uitgaven nemen toe met de leeftijd van de ontvanger van de Wmo-zorg. De vergrijzing van de Nederlandse bevolking leidt daarom tot hogere Wmo-uitgaven. Bij de jeugdzorg geldt een nog iets genuanceerder verhaal. De ontgroening leidt op de lange termijn slechts in beperkte mate tot lagere uitgaven. Op middellange termijn heeft de ontgroening echter wel een duidelijk beperkend effect op de uitgaven aan jeugdzorg. Dit komt door een verandering in de leeftijdsopbouw van de jeugd, waardoor het aandeel tieners daalt. De jeugdzorguitgaven nemen echter toe met de leeftijd van jongeren. De jeugdzorguitgaven aan een 17-jarige zijn bijvoorbeeld circa twee keer hoger dan die aan een 7-jarige. De toename van het aandeel tieners op middellange termijn heeft daarom een negatief effect op de jeugdzorguitgaven. Op de lange termijn is dit veel minder het geval. De verandering in de samenstelling van de bevolking leidt bij de NGRU dus tot een daling, vanwege de dalende onderwijsuitgaven. Bij de gedecentraliseerde taken dalen de uitgaven aan jeugdzorg (met name op de middellange termijn) en stijgen de Wmo-uitgaven.

Per saldo heeft de veranderende bevolkingssamenstelling tot gevolg dat uitgaven aan de gedecentraliseerde taken sterker toenemen dan de NGRU. Dit effect is echter beperkt op middellange termijn (2023): 0,1 procent jaarlijks, oplopend tot 0,2 procent jaarlijks als ook de eerder gedecentraliseerde Wmo-taken worden meegenomen. In 2016 zou dit gaan om circa 25 tot 50 miljoen euro’s. Op lange termijn (2060) groeien de gedecentraliseerde uitgaven met 0,3 procent tot 0,4 procent meer per jaar dan de NGRU als gevolg van de veranderende samenstelling van de bevolking. Het effect is kleiner op de lange termijn, dan op de middellange, omdat de verschuivingen binnen de jeugdige populatie die op middellange termijn plaatsvinden niet doorzetten naar de lange termijn. Deze verschuivingen hebben op middellange termijn een dempend effect op de gedecentraliseerde jeugdzorguitgaven, maar dit effect verwatert op de lange termijn. In 2060 kan het verschil dus zijn opgelopen tot maximaal circa 20 procent. Dit verschil in uitgavendynamiek als gevolg van een veranderende bevolkingssamenstelling kan bij de huidige normeringssystematiek worden gecompenseerd door de groei van de algemene uitkering (inclusief de gedecentraliseerde middelen) jaarlijks extra te verhogen met 0,1 procentpunt. 

Indexatie in buitenland
De huidige normeringssystematiek van het gemeentefonds volgt het evenredigheidsbeginsel. Wanneer de NGRU toeneemt, stijgt ook het accres evenredig mee en krijgen gemeenten meer middelen om uitgaven te doen, terwijl een daling van de NGRU leidt tot een daling van het accres. Dit ‘samen de trap op, samen de trap af’ is voor zover bekend uniek in Europa.

Uit een enquête onder internationale experts ontstaat een gevarieerd beeld. In Spanje en Portugal is de grootste algemene uitkering aan gemeenten gekoppeld aan de belastingen, terwijl in de Scandinavische landen een zeer gedetailleerd systeem bestaat voor de indexatie van de grootste algemene uitkering. In Denemarken bijvoorbeeld wordt de omvang van de uitkering bepaald tijdens uitgebreide jaarlijkse onderhandelingen tussen de Deense centrale overheid en de organisatie die de gemeenten vertegenwoordigt. Bij deze onderhandelingen wordt rekening gehouden met veranderingen in de verwachte kosten van gemeenten en in hun belastingbasissen. Voor beide type veranderingen worden gemeenten, indien nodig, gecompenseerd. In Finland hangt de groei van de grootste algemene uitkering aan gemeenten af van prijsontwikkelingen van de diensten die gemeenten verlenen en een aantal maatstaven die de volume-ontwikkelingen moeten vangen.

In België verschilt de indexatie per regio. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vindt een groei van minimaal 2 procent plaats (in de periode 2006-2009 is deze verhoogd naar 3 procent), terwijl de algemene uitkering in Vlaanderen met een vaste nominale groei van 3,5 procent per jaar toeneemt. In Wallonië groeit het gemeentefonds jaarlijks met de inflatie, vermeerderd met 1 procent punt.

In Frankrijk vond in het recente verleden indexatie plaats op basis van inflatie en bbp-groei. Sinds 2011 wordt de algemene uitkering in Frankrijk echter niet meer geïndexeerd. Sterker nog, in de periode 2015-2017 wordt de uitkering jaarlijks met ongeveer 10 procent gekort.

Met uitzondering van enkele Scandinavische landen vindt dus geen automatische compensatie plaats voor de invloed van demografische ontwikkelen op de uitgaven van gemeenten in de onderzochte landen. Met uitzondering van Frankrijk, Spanje en Portugal zijn de uitgaven van gemeenten in de negen onderzochte landen echter wel gevoelig voor demografische ontwikkelingen.

Stabiel en voorspelbaar
In alle onderzochte landen zijn de (belasting)inkomsten van gemeenten gevoelig voor de stand van de economie. In Nederland is dit slechts in beperkte mate het geval vanwege het relatief kleine eigen belastinggebied van gemeenten. De uitgaven van gemeenten zijn daarentegen niet erg gevoelig voor de stand van de economie in de meeste onderzochte landen, of er vindt compensatie plaats via een specifieke uitkering. Dit geldt bijvoorbeeld voor de WWB in Nederland. Ook kan compensatie plaatsvinden via de algemene uitkering (in bijvoorbeeld Denemarken). Over het algemeen biedt de algemene uitkering in de diverse landen geen compensatie voor economische tegenwind. In sommige landen daalt de uitkering zelfs bij een tegenzittende economie, omdat de uitkering gekoppeld is aan de belastingontvangsten.

Ook in Nederland biedt de algemene uitkering geen automatische compensatie voor de stand van de economie. Sterker nog, het accres blijkt mee te bewegen met de stand van de economie. Bij een gunstige economie neemt de uitkering vaak toe, terwijl bij slechtere economische omstandigheden de uitkering vaak afneemt. Een vaste nominale groeivoet zou daarom tot een stabielere ontwikkeling van de algemene uitkering leiden dan nu het geval is. Een vaste nominale groeivoet komt neer op een jaarlijks in procenten even grote stijging in nominale termen, dat wil zeggen ongeacht de inflatie. Ook een vaste groeivoet aangevuld met de ontwikkeling van de inflatie leidt tot een stabielere ontwikkeling. Het voordeel van het opnemen van de inflatie is bovendien dat gecompenseerd wordt voor eventuele forse prijsontwikkelingen, zodat gemeenten een stabiel reëel uitgavenpatroon kunnen handhaven.

Naast een stabiele ontwikkeling van het accres is ook een goed voorspelbare ontwikkeling van het accres gewenst. Een goed voorspelbare ontwikkeling van de algemene uitkering vergemakkelijkt namelijk het opstellen van gemeentebegrotingen en vermindert de noodzaak tot mogelijk pijnlijke beleidsaanpassingen gedurende het jaar.

Een vast nominaal groeipercentage zoals in Vlaanderen is uit het oogpunt van voorspelbaarheid een uiterste. Dit leidt echter niet tot een stabiele reële ontwikkeling zoals hierboven is betoogd. Een stabiele reële ontwikkeling wordt wel bereikt door indexatie op basis van inflatie plus een vaste groeivoet. Deze manier van indexeren leidt bovendien ook tot een beter te voorspellen ontwikkeling van de algemene uitkering dan het gebruik van de huidige normeringssystematiek.

Alternatief beter
Op middellange termijn leidt de veranderende bevolkingssamenstelling slechts in beperkte mate tot het uiteenlopen van de  ontwikkeling van de uitgaven aan gedecentraliseerde taken in het sociaal domein en de NGRU. Op lange termijn loopt dit verschil op, maar het zou kunnen worden gecompenseerd door de algemene uitkering jaarlijks met 0,1 procentpunt extra te laten stijgen. Ter vergelijking: de gemiddelde stijging van het accres sinds de invoering van de huidige normeringssystematiek is circa 2,9 procent.

De huidige normeringssystematiek scoort goed op het criterium evenredigheid, wanneer de uitgaven van het Rijk stijgen, stijgt de algemene uitkering ook en kunnen gemeenten ook meer uitgeven. De voorspelbaarheid en stabiliteit van bijvoorbeeld een alternatieve indexering op basis van de inflatie in combinatie met een vaste groeivoet is echter beter dan die van de huidige normeringssystematiek.

Annette Zeilstra en Kenny Martens zijn wetenschappelijk medewerker bij het Centraal Planbureau (CPB).

Dit essay is op basis van onderzoek dat is verricht in opdracht van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Het onderzoek bestaat uit de CPB-notitie De indexeringssystematiek van het  Gemeentefonds in het licht van de decentralisaties en demografische ontwikkelingen en het CPB-Achtergronddocument Indexation schemes of non-earmarked grants in several OECD countries.