‘Alle uitkeringen op één hoop’

Weinig is zo ondoorzichtig als de manier waarop Den Haag al sinds jaar en dag het geld verdeelt over de 418 gemeenten. Eén van de weinigen die het systeem redelijk tot goed weet te doorgronden, is Maarten Allers. De professor verrichtte in het kader van zijn oratie aan de Rijksuniversiteit Groningen deze week de afgelopen maanden monnikenwerk door in beeld te krijgen welke rijksuitkeringen aan gemeenten er zijn en op basis waarvan ze worden verdeeld. ‘Een bijna ondoorgrondelijk, ongelijksoortig bos’, verzucht hij. ‘Of ik alle bomen heb? Nee, ik mis er nog een paar. Ik ben tot 99 procent van alle uitkeringen gekomen. Toen ben ik gestopt. Van een paar specifieke uitkeringen die ik nog niet in beeld heb, kan ik via openbare bronnen niet vinden hoe de verdeling werkt.’

De financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten is volgens Allers, directeur van het aan de Rijksuniversiteit Groningen verbonden Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO), helemaal niet zo ingewikkeld. ‘Gemeenten krijgen zakgeld via het gemeentefonds, kleedgeld via de specifieke uitkeringen en mogen in beperkte mate bijverdienen. De belangrijkste krantenwijk wordt daarbij gevormd door de onroerendezaakbelasting’, zo legt hij het uit. Zeker is dat meer dan de helft van de gemeentelijke inkomsten bestaat uit uitkeringen van het Rijk. Zeker is na het recente onderzoek van Allers (gepubliceerd in Atlas rijksuitkeringen aan gemeenten 2011) ook dat het in totaal vermoedelijk gaat om 91 verschillende uitkeringen. ‘Een compleet overzicht bestaat niet. Het is wel eens geprobeerd, maar het is bij een poging gebleven. Van het desbetreffende project (Plan van aanpak transparantie, Plavat, red.) is sinds 2004 niets meer vernomen.

De aandacht van de beleidsmakers richt zich op de verdeling van de afzonderlijke uitkeringen’, zegt hij. Geen enkele gemeente ontvangt alle 91 uitkeringen. Rotterdam komt volgens Allers het verst: 59 uitkeringen. ‘Zeven gemeenten ontvangen er elk slechts 14. De rest zit er tussenin. Het meest voorkomend is 18 verschillende uitkeringen. Dit komt voor bij 89 van de in totaal 418 gemeenten. Acht gemeenten ontvangen elk meer dan 50 verschillende uitkeringen’, zegt Allers.

Veelvraten
De veelvraten blijken allemaal grote of zeer grote gemeenten te zijn. Er bestaat volgens de Groningse professor een duidelijk verband tussen het aantal inwoners en het aantal uitkeringen: hoe groter, hoe meer uitkeringen. ‘Gemeenten onder de 25 duizend inwoners ontvangen maximaal 22 uitkeringen en meestal aanzienlijk minder’, zegt hij.

Als de uitkeringsbedragen per inwoner als uitgangspunt worden genomen, wordt duidelijk dat Rotterdam de lijst aanvoert. Die stad wordt door het Rijk het best bedeeld en ontvangt per inwoner bijna dubbel zoveel (92 procent) als de gemiddelde Nederlandse gemeente (zie ook overzicht hiernaast). Dat gemiddelde ligt op ongeveer duizend euro per inwoner. Rotterdam incasseert per inwoner dus ongeveer eens zo veel. ‘De top-10 laat een beeld zien van grote steden, gemeenten met naar verhouding arme inwoners en van Waddengemeenten. De usual suspects dus’, zegt hij. ‘Die zie je ook aan de andere kant van de schaal: gemeenten die aanzienlijk minder dan gemiddeld ontvangen zijn overwegend klein, hebben een sociale structuur die weinig overheidsbemoeienis vergt en hebben soms ook zeer welvarende inwoners, zoals Blaricum en Bloemendaal’, aldus Allers.

Wat leert de exercitie? Naarmate gemeenten sterker te maken hebben met kostenverhogende omstandigheden en naarmate zij een geringere belastingcapaciteit hebben, ontvangen zij meer geld van het Rijk. ‘Grote en arme gemeenten en Waddengemeenten ontvangen een relatief hoge algemene uitkering, kleine rijke gemeenten vaak een lage’, vat de COELO-directeur samen. ‘En dat is precies wat we zien voor de verdeling van het totaal aan uitkeringen. Dat wordt grosso modo weinig anders verdeeld dan de algemene uitkering uit het gemeentefonds.

Het blijkt dat de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds gelijk opgaat met de verdeling van de rest van de uitkeringen aan gemeenten. Naast elke euro aan algemene uitkering ontvangt een doorsnee gemeente 86 cent aan andere uitkeringen. Dat betekent dat aan de hand van de verdeling van de algemene uitkering 98 procent van de verdeling van de overige uitkeringen kan worden verklaard.’ Die geringe afwijking is volgens Allers heel goed verklaarbaar: ‘De meeste uitkeringen zitten in het sociale domein. Het meeste geld vloeit naar gemeenten met veel mensen die het moeilijk hebben.’

Behoeftigheid
De algemene uitkering wordt volgens Allers verdeeld aan de hand van een soort behoeftigheidsindex: hoe meer subsidiabele kostenfactoren aanwezig zijn en hoe minder belastingcapaciteit, hoe hoger de uitkering. ‘Kennelijk is die behoeftigheidsindex dus een goede voorspeller voor het bedrag dat gemeenten aan andere uitkeringen binnenkrijgen’, zegt hij. ‘Er bestaat weliswaar een veelheid aan verschillende uitkeringen, maar samen leiden die tot een verdeling die opvallend sterk samenhangt met die van de algemene uitkering. Het kleedgeld van de gemeenten wordt weinig anders verdeeld dan het zakgeld.’

Dit inspireert Allers tot het volgende gedachte-experiment. ‘Stel dat we nu eens al die 91 verschillende uitkeringen samen zouden voegen tot één nieuwe. Die zou dan worden verdeeld zoals nu de algemene uitkering wordt verdeeld, eventueel met kleine aanpassingen om herverdeeleffecten te beperken. Een dergelijke operatie zou goed passen bij de door het kabinet gepresenteerde beleidsdoelstellingen op het gebied van het openbaar bestuur. Het zou bovendien kosten besparen, doordat minder menskracht nodig is voor het managen van de geldstroom, zowel bij het Rijk als bij gemeenten.

Je bent van een heleboel ambtelijk en bestuurlijk gesteggel verlost. Verder zou het de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten, waarvan niemand precies weet hoe het werkt, aanzienlijk transparanter maken’, zegt hij. ‘Onnodig te stellen ook dat één uitkering goedkoper is. Hoeveel? Stukken goedkoper, want het scheelt ook in de verantwoordingslast van gemeenten naar Rijk.’ Allers vermoedt het ontstaan van nog een bijkomend voordeel, namelijk een gunstig effect op de Haagse begrotingsdiscipline. Dat zit zo. De omvang van het gemeentefonds is gekoppeld aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Wanneer het Rijk meer uitgeeft, ontvangen gemeenten meer uit het gemeentefonds. En omgekeerd. Samen de trap op, maar ook samen de trap af. Bij specifieke uitkeringen geldt dit echter niet. Toch is dat volgens hem geen onoverkomelijk probleem. ‘Er zijn eerder specifieke uitkeringen naar het gemeentefonds overgeheveld. Het overhevelen van uitkeringen naar de algemene uitkering heeft ook een politiek dimensie. Als gevolg van het ‘trap op – trap af principe’ heeft een groter gemeentefonds meer invloed op de rijksbegroting.’

Op dit moment bedraagt het gemeentefonds 19 procent van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Dit betekent dat het gemeentefonds automatisch 19 euro groeit met elke 100 euro die het Rijk extra uitgeeft aan bijvoorbeeld onderwijs. Door het overhevelen van alle uitkeringen naar de algemene uitkering komt daar volgens Allers nog eens 10 procentpunt bij en door de voorgenomen decentralisaties opnieuw 9 procentpunt. ‘Het doen van extra uitgaven wordt daarmee voor de rijksoverheid aanzienlijk duurder - er zit als het ware een gemeentefondsbelasting op’, zegt hij. Anderzijds wordt bezuinigen juist gemakkelijker. Elke 100 miljoen euro minder voor bijvoorbeeld onderwijs betekent meteen een besparing van 38 miljoen euro op het gemeentefonds. ‘Dit zou wel eens een interessant effect kunnen hebben op de nationale begrotingsdiscipline. Verder zal een groter gemeentefonds nadrukkelijker op de radar van de nationale politiek verschijnen. De tweede post op de rijksbegroting loopt onvermijdelijk meer in de gaten dan de vierde’, aldus Allers.

Dit voordeel creëert naar alle waarschijnlijkheid zijn eigen nadeel. De druk om tegenprestaties van gemeenten te eisen, zal groeien. ‘Gevaar is dat de algemene uitkering nog meer het karakter van een bundel geoormerkte uitkeringen zou kunnen krijgen. Inperking van de lokale beleidsvrijheid ligt op de loer. Die zou de voordelen van decentralisatie weer tenietdoen’, sombert Allers.

Minder sturing
Wat zijn de verdere nadelen van het op één hoop gooien van alle rijksuitkeringen aan gemeenten? Zo’n radicale stap zou volgens Allers om te beginnen tot problemen kunnen leiden doordat het Rijk sturingsmogelijkheden verliest. Een complicatie op het politieke vlak, noemt hij dat. ‘Nu kan het Rijk bij de overgrote meerderheid van uitkeringen aan gemeenten voorwaarden stellen aan de besteding. Vakdepartementen verstrekken uitkeringen om hun eigen beleid te verwezenlijken. Een bezwaar tegen het overhevelen van alle bestaande uitkeringen naar de algemene uitkering uit het gemeentefonds zou kunnen zijn dat deze mogelijkheid dan verdwijnt’, zegt hij. Het motto volgend van dit kabinet - ‘je gaat erover of niet’ - zou dat juist moeten worden omarmd. Met de mond wordt in elk geval beleden dat het goed is dat overheden zich terugtrekken op hun eigen taakvelden, mede om bestuurlijke drukte tegen te gaan. ‘Verminderde sturingsmogelijkheden van het Rijk passen dus in het officiële kabinetsbeleid’, aldus Allers.

Ander nadeel zou kunnen zijn dat de nieuwe verdeling niet helemaal eerlijk is. Allers: ‘De huidige verdeling is ook niet perfect. Om te beginnen is het maar de vraag in hoeverre de verdeling van de bestaande 91 uitkeringen optimaal is. Zelfs bij de algemene uitkering, die volgens een zeer verfijnd mechanisme met 60 verdeelmaatstaven wordt verdeeld, wordt breed erkend dat optimaal rekening houden met alle relevante factoren onmogelijk en zelfs ongewenst is. Momenteel wordt de verdeling opnieuw tegen het licht gehouden. Voorlopige uitkomsten wijzen erop dat de verdeling niet optimaal is.’

Er zullen ook in het door Allers gedroomde nieuwe verdeelsysteem verdeelproblemen over blijven. Er zal in die zin niet te ontkomen zijn aan een enkele aparte uitkering. Naast de algemene uitkering zullen vermoedelijk nog wel enkele andere uitkeringen blijven bestaan, onder meer om van te voren onbekende kosten te dekken en om calamiteiten op te vangen. Verder zou een flink deel van de eventuele verdeelproblematiek kunnen worden weggevangen als gemeenten de kans zouden krijgen de kosten uit de algemene middelen te dekken. ‘Daarbij past een robuust eigen belastinggebied, iets dat gemeenten nu niet hebben’, oppert Allers.

Politieke invloed
Maarten Allers heeft er moeite mee er voetstoots van uit te gaan dat de verdeling van het rijksgeld aan gemeenten uitsluitend is gebaseerd op objectieve beleidsmatige overwegingen. Hij vindt het aannemelijk dat politieke factoren ook een rol spelen. ‘Het gaat om zulke grote bedragen, dat het moeilijk denkbaar is dat daar geen politieke invloed op zou zijn. Nee, dat is voor Nederland niet onderzocht. In het buitenland – onder andere in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië – is daar wel onderzoek naar gedaan en politieke invloed op geldstromen naar decentrale overheden blijkt wel degelijk voor te komen.’

Zelf heeft hij onderzoek gedaan naar Tanzania, waar hij een zeer sterk verband vond tussen het aantal afgevaardigden dat een district naar het nationale parlement stuurt en de uitkering aan dat district. ‘Die afgevaardigden hebben het laatste woord over de verdeling van die uitkeringen, net als in Nederland. Dit soort uitkomsten is niet beperkt tot ver weg gelegen ontwikkelingslanden. Zij zijn ook in OECD-landen gevonden die op een lange democratische traditie kunnen bogen. Zoals gezegd, wat Nederland betreft is er nog geen onderzoek gedaan, maar iedereen kent wel de anekdotes. Een veelgehoorde? Van politici die vanuit Den Haag na de gemeenteraadsverkiezingen lokale bestuurders in niet mis te verstane bewoordingen te kennen gaven dat hun partij in het college moest komen omdat de gemeente anders geld zou mislopen.’

Minder specifiek, meer algemeen
Verreweg de grootste uitkering van het Rijk is de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Via die pot wordt jaarlijks zo’n 18 miljard euro verdeeld. Qua omvang volgt dan het totaal van de specifieke uitkeringen. Dat zijn er nu nog 37. Dat totaal is door diverse kabinetten de afgelopen jaren fors teruggebracht. Veel van die uitkeringen zijn afgeschaft, samengevoegd of naar het gemeentefonds overgebracht. Nog altijd wordt op die manier circa 9 miljard euro verdeeld. De algemene uitkering is niet geoormerkt. Maar dat betekent volgens Maarten Allers niet dat hij daarmee ook vrij besteedbaar is. ‘De afgelopen paar jaar heeft vooral het fenomeen decentralisatie-uitkering een hoge vlucht genomen. Dat zijn uitkeringen die in theorie vrij besteedbaar zijn, maar waaraan in de praktijk vaak bestedingsvoorwaarden zijn verbonden. Je mag ze besteden waaraan je wilt, maar je krijgt ze alleen als je projecten uitvoert op een bepaald beleidsterrein. Dat lijkt erg veel op specifieke uitkeringen. De afname van het aantal specifieke uitkering is dus voor een deel cosmetisch. Gemeenten ontvangen nu meer soorten decentralisatie- uitkeringen – 41 – dan specifieke uitkeringen.’