NORA te kort geknipt

Er dreigt een groot misverstand rondom de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur. Van een brede benadering van de architectuur van de Nederlandse overheid, lijken we terecht te komen in een enkel op interoperabiliteit gerichte ontwikkeling. In het ‘NORA katern Strategie’ wordt een enorme versmalling van de intentie en werking van de NORA voorgesteld. De opstellers van dit katern hebben een oproep gedaan om dit document te reviewen. In dit artikel wordt in dat kader gezocht naar de oorzaak van het dreigende misverstand. Ook worden voorstellen gedaan om een drastische inperking van de werking van NORA te voorkomen.

Voor het eerst na het verschijnen van NORA 2.0 in het voorjaar van 2007, ligt er een document dat delen van versie 2.0 moet gaan vervangen, het Strategiekatern, vrijgegeven voor publieke review in januari 20091. In de presentatie van dit katern wordt al snel duidelijk welke reductie van scope, doel en daarmee ook werking van de toekomstige NORA lijkt plaats te vinden. Om te beginnen een citaat:

Burgers en bedrijven verwachten een goed functionerende overheid. Het delen van informatie door overheidsorganisaties, de zogenoemde interoperabiliteit, is hiervoor een belangrijke voorwaarde. NORA is een raamwerk dat overheidsorganisaties helpt om deze interoperabiliteit te realiseren aan de hand van een samenhangende set van principes. (Erik Saaman, 16 januari 2009)

Burgers en bedrijven verwachten inderdaad een goed functionerende overheid. En het is ook juist dat het delen van informatie hiervoor een belangrijke voorwaarde is. Het delen van informatie wordt vervolgens en passant beperkt tot interoperabiliteit. In het Strategiekatern wordt interoperabiliteit als volgt gedefinieerd: “The ability of two or more systems or elements to exchange information and to use the Information that has been exchanged.” In het bovenstaande citaat wordt gesteld dat de NORA helpt om deze interoperabiliteit te realiseren. Eén van de voorwaarden voor een goed overheidsfunctioneren, het delen van informatie, wordt op deze manier via de introductie van de term ‘interoperabiliteit’ verheven tot de doelstelling van de NORA.

Hoe ver we dan inmiddels afgeraakt zijn van de oorspronkelijke doelstelling van NORA, blijkt uit de volgende citaten uit NORA 2.0:

Verbetering van overheidsdienstverlening en administratieve lastenverlichting met steun van de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur en doorontwikkeling van de elektronische overheid. (Harry van Zon, Directeur innovatie en informatiebeleid openbare sector Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, NORA 2.0, pagina 2).
De Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) bevat inrichtingsprincipes, modellen en standaarden voor het ontwerp en de inrichting van de elektronische overheid. Het accent ligt daarbij op het mogelijk maken van samenwerking tussen overheidsorganisaties in ketens en netwerken. (NORA pagina 12)

Deze citaten laten zien dat NORA een veel breder doel dient dan louter ‘interoperabiliteit’. Anders dan het strategiekatern (in regel 176) stelt, was de motivatie om de NORA te maken niet de behoefte om meer grip te krijgen op de ontwikkeling van ICT-systemen. De NORA is gemaakt om een bijdrage te leveren aan samenhang in onder meer overheidsdiensten, keten- en bedrijfsprocessen, organisatie- en besturingsvraagstukken, de informatiehuishouding, de technologie, de beveiliging en het beheer van dit alles. Architectuur kan en moet bijdragen aan het verminderen van begripsverwarring, cultuurverschillen en belangentegenstellingen. Het delen van informatie maakt hier weliswaar deel van uit, maar er is dus veel meer dan dat. In de NORA wordt niet alleen gekeken naar de informatie-uitwisseling, maar naar de constellatie van samenwerkende overheidsorganen die elkaar, burgers en bedrijven services verlenen. Dit vloeit voort uit de architecturale ontwerpbenadering die bekend staat als service oriented architecture. Deze ontwerpbenadering kan beschouwd worden als de opvolger van de werkstroomgerichte ontwerpbenadering en die weer als de opvolger van de gegevensgerichte benadering2. Door het voornemen de NORA te beperken tot ‘interoperabiliteit’ vallen we dus twee architecturale benaderingen terug.

Compact document voor een brede doelgroep
In het strategiekatern wordt aangegeven (regel 92) dat er behoefte is aan een compacte NORA voor een brede doelgroep. Eén van de offers die daarvoor gebracht moet worden is dat de scope nadrukkelijker (is) afgebakend tot interoperabiliteit (regel 94). Een compacte NORA voor een brede doelgroep is een lastige, zo niet onmogelijke opgave. Alsof er een handboek voor het onderhoud van een Airbus geschikt moet worden gemaakt voor passagiers, directies van reisbureaus en managers van hotelketens. Het is ook niet nodig. NORA is een handboek, een naslagwerk voor hoogopgeleide overheidsarchitecten. Zij zorgen wel voor een ‘vertaling’ van NORA-principes naar concrete maatregelen binnen provincies, waterschappen, gemeenten en andere overheidsorganisaties. Ontwikkelingen als die van de Modelarchitectuur Rijksdienst (MARIJ), de Referentie Architectuur Flevoland (RAF), de Gemeentelijke Model Architectuur (GEMMA), en het Handboek Architectuur van de Gemeente Amsterdam bewijzen dat.

Het misverstand over de bredere doelgroep wordt ook geïllustreerd door de zinsnede “Bestuurders en managers toetsen projecten, I&A-agenda’s, systemen, werkprocessen, et cetera aan de hand van NORA-principes” (regel 134). Bestuurders en managers hebben andere zaken aan hun hoofd en laten dit soort werkzaamheden dan ook over aan architecten. NORA is niet bedoeld voor bestuurders en managers. Zij moeten wel weten dat er een NORA is en waartoe NORA dient. Hiervoor bestaat dan ook al een publicatie, NORA toegelicht, uitgegeven door ICTU / Kenniscentrum.

Vreemd gevoel
Veel architecten hebben moeite om erkenning voor hun brede vakgebied te krijgen bij hun managers. Te vaak zien managers architecten als ‘vertegenwoordigers van de IT-afdeling’. Zo wordt de NORA inmiddels niet meer gezien. De NORA is algemeen geaccepteerd op bestuurlijk niveau. Het Kabinet heeft NORA 2.0 in 2008 vastgesteld als norm voor de gehele overheid. In het NUP is deze status door alle bestuurslagen bekrachtigd. Het voelt vreemd aan om bestuurders nu uit te moeten gaan leggen dat de NORA eigenlijk alleen maar over interoperabiliteit gaat.

Advies
De NORA wordt inmiddels door architecten van tal van overheidsorganisaties actief toegepast. Eerder is al gewezen op de ‘vertalingen’ van NORA richting afzonderlijke bestuursorganen. Projecten die uitgevoerd worden door onder meer ICTU zijn in hoge mate NORA-compliant. Deze projecten hebben door hun nationale werking een grote invloed op de architecturale keuzes die op alle bestuurslagen worden gemaakt. Zo hebben enkele provincies gezamenlijk besloten Proofs of Concept uit te voeren met de toepassing van de overheidsservicebusstandaarden. Architecten hebben dit voorgesteld en bestuurders hebben het goedgekeurd. Het is dan ook niet nodig om de NORA compacter te maken en een bredere doelgroep te bereiken. Om bestuurders en managers nog meer te betrekken bij het werken onder architectuur zijn andere middelen geschikter.

In plaats van compacter voor een bredere doelgroep, wordt het wel hoog tijd om de NORA te actualiseren en op onderdelen aan te vullen. De ontwikkeling van de e-overheid gaat snel. De technologie staat niet stil en standaarden worden wereldwijd permanent geactualiseerd. Architecten hebben grote behoefte aan een betrouwbaar naslagwerk, waarin de jongste inzichten en standaarden zijn meegenomen. NORA is al bijna 2 jaar oud en vertoont veel tekenen van achterstallig onderhoud.

Daarom de volgende adviezen:

• Laat NORA het actuele, betrouwbare en hoogwaardige richtsnoer zijn voor goed opgeleide architecten.
• Betrek andere stakeholders, zoals bestuurders, managers en ontwerpers via specifiek op hen gerichte documenten en media bij de ontwikkeling van een samenhangende e-overheid. Mocht uit evaluaties zijn gebleken dat “NORA toegelicht” niet langer voldoet, maak dan een verbeterde en actuele versie.
• Handhaaf het brede perspectief vanwaaruit de NORA is opgesteld. Architectuur is meer dan interoperabiliteit.
• Handhaaf de Service Gerichte Architectuur als architecturale ontwerpbenadering. De overheid als een weldoordacht en goed ontworpen conglomeraat van dienstverlenende organisaties; aan elkaar en aan burgers en bedrijven.
• Hou de bestaande structuur van NORA, gebaseerd op het NORA-raamwerk, zoveel mogelijk in stand. Veel van NORA afgeleide documenten volgen de structuur van NORA. De verbinding tussen NORA en afgeleide documenten zou wegvallen bij een drastische structuurwijziging.
• Geef prioriteit aan het actualiseren en aanvullen van de NORA. Maak daarbij gebruik van MARIJ, GEMMA, RAF, WaterschapsInformatieArchitectuur (WIA) en dergelijke documenten, die op onderdelen meer actueel zijn dan de bron waaruit zij zijn ontstaan: NORA 2.0.
• NORA 2.0 telt veel pagina’s omdat veel context en uitleg is toegevoegd aan de architectuurprincipes. Voor NORA 3.0 zou gekozen kunnen worden voor een meer compacte tekst en alleen de belangrijkste 50 tot 60 principes, aangevuld met losse katernen waarin meer uitleg, verdieping en details te vinden zijn. Het verband tussen deze katernen is dan ook transparant en daarmee wordt de onderlinge consistentie beter geborgd.

1 Zie: Review strategisch katern NORA 3.0

2 Zie: Paul Oude Luttighuis in: Service-Gerichte Architectuur, dossier Architectuur

Guido Bayens stond aan de wieg van de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) en is nu principal consultant bij Novius Business & Information Management.
Dit opinieartikel is eerder verschenen in het e-magazine Via Nova Architectura.