Mag het één project zijn?

Regelmatig verschijnen er analyses over de elektronische overheid. De deskundigen zijn kritisch gestemd. Een gebrekkige regie is altijd één van de klachten. De kritiek komt vanuit de politiek (Tweede Kamerfractie PvdA), vanuit het bestuur (directeur burger@overheid, onderdeel van de ICTU) en de techniek (bijvoorbeeld ondergetekende).

Alles bij elkaar vormen dergelijke analyses samen een beeld van een problematische aanpak. De auteurs zien gelukkig ook positieve punten, DigiD wordt vaak als positieve uitschieter genoemd, al is de voorziening in zijn huidige beginfase nog bescheiden van functionaliteit. Hoewel de auteurs hoofdzakelijk willen waarschuwen geeft een aantal ook een richting van een oplossing aan. Sterke man/vrouw voor de regie, brede discussie om de problemen beter boven tafel te krijgen. Gelukkig luidt nog geen van de auteurs de noodklok, maar de huidige weg leid in de verste verte niet tot het behalen van de gewenste doelstellingen.

Toch is er een mogelijkheid het e-overheid project te redden.
Het is dan nu wel de hoogste tijd voor realiteitszin anders gaat het fout, want het project e-overheid kent forse problemen qua opzet, verantwoording en ontwerp. Onder alledrie deze noemers zijn daarom ingrepen nodig om het project op koers te krijgen.

Opzet

Het e-overheidsproject is uniek en experimenteel. Daaraan zijn dus risico’s verbonden. Tussen de hiërarchische bestuurslagen van politieke, respectievelijk ambtelijke activiteiten en deelactiviteiten zijn verschuivingen van verantwoordelijkheid aan de orde. De organisatie raakt hierdoor extra verbrokkeld. Onderdelen zijn zelfs lastiger op elkaar af te stemmen.

De overkoepelende verantwoordelijkheid (regie) is feitelijk niet georganiseerd. Van de weeromstuit ontstaat onduidelijkheid over wie verantwoordelijkheid draagt voor welk uitvoeringsdeel binnen de context van het gehele proces. Deze verrommeling van verantwoordelijkheden maakt het slagen van het project al zeer onwaarschijnlijk.

Een oplossing is om de projectorganisatie te kantelen en alle verantwoordelijkheidsverschuivingen te verwijderen. Het project e-overheid is in dat opzicht dan ook niet langer uniek. Een best practice als Prince2 verschaft een methode voor de opzet van het project. In het kort komt dit hier op neer:

–(Be)vestig het eenduidige opdrachtgeverschap.
Als opdrachtgever komt eigenlijk slechts een deel van de ministerraad in aanmerking, de deelraad voor informatie- en communicatietechnologie. Daaronder is dan een staf belast met dagelijkse uitvoering inclusief monitoring van het project.
Extra aandacht vergen in de raad dubbele verantwoordelijkheden. Meerdere ministers zijn bijvoorbeeld tevens verantwoordelijk voor een basisregistratie. Na uitwerking van deze dubbele belangen is het projectbelang leidend als waarborg voor eenduidig opdrachtgeverschap. De raad zal in zijn structuur ook deelopdrachtgevers een logische plaats dienen te geven zodat zij hun verantwoordelijkheid kunnen waarmaken en wel op zo’n wijze dat het eenduidige opdrachtgeverschap blijft gewaarborgd.

–ICTU is de projectuitvoeringsorganisatie.
Als projectorganisatie valt ICTU hiërarchisch direct onder het eenduidig opdrachtgeverschap, de (deel)raad van ministers. Laat ICTU activiteiten afstoten die niet strikt op realisatie van de elektronische overheid betrekking hebben. Voeg daarentegen e-overheidsactiviteiten toe die nog elders worden uitgevoerd.
ICTU is een stichting. Het bestuur van deze stichting dient zich uitsluitend facilitair op te stellen en zich niet inhoudelijk te bemoeien met het project het eenduidig projectleiderschap komt dan immers in gevaar.
Bundel activiteiten uit het project bij voorkeur als deelprojecten, dus niet als programma’s.

Zorg bij het in beheer geven aan GBO.overheid dat nieuwe ontwikkelingen voor die functionaliteiten binnen ICTU plaats vinden anders raakt het eenduidig opdrachtgeverschap en projectleiderschap mogelijk ondermijnd.
Herijk alle deelprojecten en breng ze onder in één gelaagde projectorganisatie. Een dergelijke sterke, doelgerichte (project)uitvoeringsorganisatie biedt kwaliteit. Garandeer en geef het eenduidig projectleiderschap vorm.

–Zet direct onder de opdrachtgeverraad tevens één (staf)organisatie op waar ten aanzien van het project alle beleids- en projectontwikkeling alsmede de technische ontwerpen in samenhang worden gerealiseerd.

Verantwoording

Prince2 levert ook een schema voor inrichting van verantwoording, inclusief informatiestromen en beslispunten. Uitgangspunt is dat de opdrachtgever verantwoordelijk is voor het gehele project e-overheid en dat deze functie éénduidig is georganiseerd, ICTU is de projectorganisatie, met eveneens éénduidig projectleiderschap. De plan ontwikkeling, beleid, projectontwikkeling en technisch ontwerp is een staffunctie van de opdrachtgeversraad.

Ontwerp

De Nederlandse Overheid Referentie Architectuur kortweg NORA werd gezien als het samenhangend ontwerp. De focus van de NORA is echter een grotere dan het huidige e-overheid project wat slechts de basis voor de e-overheid is. De NORA is nu nog geen volledige architectuur en wil geen projectarchitectuur zijn. Men schiet daarom logisch tekort o.a. op het gebied van de informatiearchitectuur, wat het fundament van elk automatiseringsproject is, planning, projectorganisatie en samenhang.

Daardoor blijft onduidelijk, zoals gezegd, hoe doelstellingen realiseerbaar zijn en ontbreken concrete criteria voor monitoring. Eigenlijk is het absurd dat er nu volop gewerkt wordt aan allerlei deelprojecten voor de e-overheid zonder een degelijk ontwerp van het geheel. Zo kan in ieder geval het project nooit in samenhang gaan werken. De onontkoombare logica van eerst ontwerpen en dan pas bouwen dient te worden hersteld voor het gehele project met al zijn onderdelen, in onderlinge samenhang. Er dient met voorrang een ontwerp / architectuur gemaakt te worden voor het huidige e-overheidproject, refererend aan de NORA.

Over het project e-overheid bestaat de verwachting dat het een grote bijdrage levert aan doelmatigheids- en kwaliteitsverbetering. Door de schaalgrootte is dit mogelijk, mits het project goed vormgegeven en uitgevoerd wordt. De schaalgrootte werkt voor het project als een soort katalysator: als het project niet goed wordt uitgevoerd verdwijnen de voordelen zo als sneeuw voor de zon. Dit ondanks dat programma’s als e-formulieren, PIP en anderen kansrijk zijn om een succes te worden puur op eigen kracht.

Bovendien is het goed dan men zich rekenschap geeft van het bijzondere van de huidige situatie. Het gebied van de e-overheid is nu nog voor een deel braakliggend terrein. Men kan hierdoor tegen relatief geringe kosten het project realiseren. Over tien á vijftien jaar zal dat redelijkerwijs niet meer het geval zijn. Wil men dan als nog deze functionaliteit ontwikkeling dan vergt het door herbouw een vele malen grotere investering. Wil men succesvol zijn dan kan men niet anders dan de huidige experimentele en gevaarlijke koers verlaten. Het e-overheidsproject hoort heringericht te worden volgens bewezen best practices.

Ir. Henk Bos heeft ruime ervaring als projectmanager/-ontwerper van o.a. overheidsinformatievoorzieningen.