Luchtkwaliteit moet transparanter

De informatie over luchtkwaliteit op overheidswebsites laat te wensen over, blijkt uit onderzoek. De bestaande informatie moet beter benut worden.

Hoewel 420.000 mensen in Nederland te maken hebben met een door fijnstof of stikstof verontreinigde lucht (CBS, 18 mei 2008), laat de informatievoorziening van overheidswebsites over luchtkwaliteit nogal te wensen over. Er is informatie genoeg, maar deze is óf niet openbaar óf slecht toegankelijk. Dit blijkt uit een inhoudelijke analyse van 29 websites van grote gemeenten, provincies, het RIVM en de Emissieregistratie. Dit onderzoek is uitgevoerd door de Universiteit Utrecht in opdracht van het ministerie van BZK.

Actieve openbaarheid via internet, ook wel transparantie genoemd, is voor zowel burgers als overheid van belang. Ten eerste kunnen burgers geïnformeerde beslissingen nemen met betrekking tot hun eigen gezondheid. Openheid over dit onderwerp kan daarnaast voor overheden van belang zijn, omdat het kan bijdragen aan het vertrouwen dat burgers in de overheid hebben. Vooral grote steden hebben te maken met een slechte luchtkwaliteit. Daarom verzamelen en rapporteren zowel gemeenten, provincies als landelijke organisaties veel informatie over luchtkwaliteit. Door zowel de Wob als het Verdrag van Aarhus wordt een vrij streng openbaarheidsregime voorgeschreven als het gaat om deze milieu-informatie – en dus ook informatie over luchtkwaliteit. De vraag is alleen in hoeverre deze informatie daadwerkelijk transparant is op internet.

In het onderzoek zijn er drie dimensies van transparantie onderscheiden. Ten eerste transparantie van luchtkwaliteitgegevens. Deze dimensie beoordeelt in hoeverre de website het mogelijk maakt voor burgers om informatie over de luchtkwaliteit in een straat of plaats op te zoeken. Verder is er gekeken naar de mate van toegankelijkheid (begrijpelijkheid en vindbaarheid) en in hoeverre een overheidsorganisatie transparant is over het luchtkwaliteitsbeleid (beleidsdocumenten en uitleg over het beleid).

Twee landelijke websites, de websites van zes provincies en 21 gemeenten zijn onder de loep genomen. Provincies en (middel)grote gemeenten zijn geselecteerd waarvan in ieder geval bekend is dat problemen met luchtkwaliteit een rol spelen. Alle websites zijn beoordeeld en gewaardeerd op een schaal van 1 tot en met 10.

Een onvoldoende voor gemeenten en provincies
Het beeld dat ontstaat naar aanleiding van de resultaten van de 29 onderzochte websites is gemengd. Gemiddeld scoren gemeenten een 4,8 als het gaat om transparantie op alle dimensies. Provincies komen uit op een 5,6 en de twee landelijke organisaties op een 6,5. Ondanks de lage gemiddelde beoordeling op de totaalscore, zijn gemeenten en provincies redelijk toegankelijk. Gemeenten scoren hierin het hoogst, een 6,7. De zes onderzochte provincies krijgen een 6,3 en de twee landelijke organisaties komen uit op een 5,5. Als we kijken naar transparantie van luchtkwaliteitgegevens (dus de cijfers over de feitelijke luchtkwaliteit), scoren de landelijke, gespecialiseerde organisaties goed (7,8).

Daarentegen hebben provincies (4,6) en vooral gemeenten (3,0) weinig informatie over de feitelijke luchtkwaliteit op hun website staan. Wat betreft beleidsmatige transparantie krijgen de provincies een krappe voldoende, iets lager dan op landelijk niveau (respectievelijk 5,8 ten opzichte van 6,1). Ook hier blijven gemeenten achter (4,6), waarbij wel in acht moet worden genomen dat hier grote spreiding is waargenomen binnen de groep van gemeenten (standaarddeviatie 2,5).

Wanneer we kijken naar percentages, zien we op het gebied van transparantie van luchtkwaliteitgegevens dat bij meer dan de helft van de overheidsorganisaties een lage mate van transparantie wordt gemeten (55,2 procent). Wat betreft de andere twee dimensies geldt dat de meerderheid van de organisaties een redelijke score behaald. Dit houdt in dat 58,6 procent redelijk transparant is als het gaat om beleidsinformatie. 62,1 procent van de organisaties is redelijk toegankelijk in termen van vindbaarheid en begrijpelijkheid (toegankelijkheid). Dit betekent dat er ruimte is voor verbetering op ieder terrein van transparantie, in het bijzonder op het vlak van luchtkwaliteitgegevens. De bovenstaande percentages zijn weergegeven in de onderstaande tabel.

	Luchtkwaliteit-gegevens	Beleidsmatige transparantie	Toegankelijkheid	Totaal
Laag	55,2	17,2	6,9	10,3
Middel	34,5	58,6	62,1	72,4
Hoog	10,3	24,1	31,0	17,2

Tabel 1: Overzicht resultaten.
Resultaten in procenten. Schaal 1-10: Laag < 3.33. Middel 3.33 – 6.67. Hoog > 6.67

Wat verder opvalt aan een groot deel van de onderzochte websites, is de beperkte mate van interactiviteit. Veel gemeenten (76,2 procent) geven geen mogelijkheid tot tekstuele dan wel interactieve hulp bij de interpretatie van cijfers over luchtkwaliteit. De provincie Gelderland is een voorbeeld van een overheidsorganisatie die de beschikbare cijfers over luchtkwaliteit in de provincie wel interactief tracht te benutten. Door middel van een geografische kaart kan de postcode worden ingetoetst of kan er worden ingezoomd op een straat naar keuze. Op deze kaart wordt de hoeveelheid vervuilende stoffen in de lucht aangegeven, met daarbij de verwachte knelpunten. Op deze wijze is de informatie voor veel mensen relatief eenvoudig te interpreteren.

Voorts ontbreekt achtergrondinformatie over beleid op veel websites van gemeenten: 62,1 procent geeft geen relevante externe links met achtergrondinformatie, 86,2 procent heeft geen lijst met veelgestelde vragen (Frequently Asked Questions, FAQ). Achtergrondinformatie met betrekking tot het luchtkwaliteitsbeleid is in veel gevallen niet aanwezig of niet up-to-date. Zo is de meest recente rapportage bij 76,2 procent van de gemeenten niet aanwezig. In de onderstaande tabel zijn de hier genoemde percentages samengevat.

	% Niet interactief	% Geen externe links	% Geen faq	% Recente gegevens
Gemeenten	76,2	71,4	85,7	76,2
Provincies	33,3	50,0	100,0	n.v.t.
Landelijk	0,0	0,0	50,0	n.v.t.
Totaal	62,1	62,1	86,2	76,2

Tabel 2: Afwezigheid van elementen op de onderzochte websites.

Kortom, hoewel vooral gemeenten weinig transparant zijn, zijn zij in het proces van het verzamelen en rapporteren van informatie over luchtkwaliteit van cruciaal belang. Zij zijn de centrale spelers in het luchtkwaliteitsbeleid: gemeenten hebben de meest uitgebreide en meest actuele informatie over de plaatselijke luchtkwaliteit. Echter, aan de mate van transparantie te zien (4,8), lijkt de gemeentelijke ‘spin in het web’ functie op internet nog niet erg sterk naar voren te komen. De bevoegdheden die de gemeenten tot belangrijke spelers maken zijn daarnaast juridisch verankerd in de ‘Wet Luchtkwaliteit 2007’ en de ‘Regeling Luchtkwaliteit 2007’.

Paradoxale resultaten
Het RIVM en de Emissieregistratie presteren goed als het gaat om de hoeveelheid informatie over luchtkwaliteit respectievelijk emissies. Zo ververst het RIVM ieder uur de gegevens van de meetpunten op internet. Ook de Emissieregistratie heeft veel informatie over de uitstoot van verschillende bronnen van vervuiling, zoals het verkeer of fabrieken. Toch lijken de websites van beide organisaties zich op het terrein van luchtkwaliteit vooral te richten op de professional, waardoor er laag wordt gescoord op de mate van toegankelijkheid. Voor de ‘gemiddelde burger’ zal deze informatie moeilijk te begrijpen zijn.

Gezien het feit dat gemeenten een centrale rol spelen in het proces van informatie vergaren en rapporteren, betekent dit dat hier niet optimaal gebruik van wordt gemaakt. Ten eerste hebben gemeenten zelf veel informatie over luchtkwaliteit die niet transparant is, ten tweede is veel informatie bij het RIVM en de Emissieregistratie aanwezig die voor zowel provincies als gemeenten zeer relevant is maar op dit moment niet altijd wordt gebruikt. Zo wordt de ‘real time’ informatie van het RIVM niet door alle gemeenten (die meetpunten van het RIVM hebben) gebruikt. Ook de informatie van de Emissieregistratie wordt niet gebruikt op websites van gemeenten en provincies.

Dit betekent niet dat alles kommer en kwel is. Het onderzoek leidt tot een genuanceerdere conclusie. Ten eerste blijkt uit de bevindingen dat de twee gespecialiseerde organisaties (RIVM, Emissieregistratie) vrij transparant zijn: ze bieden veel informatie over de actuele luchtkwaliteit op verschillende plekken in Nederland. Echter, deze informatievoorziening is het minst toegankelijk, en hoewel gemeenten het meest toegankelijk zijn, zijn zij relatief ontransparant. Een tweede nuancering is dat tussen gemeenten grote onderlinge verschillen zijn gevonden.

Sommige gemeenten, zoals de gemeente Amsterdam en Rotterdam (via milieudienst DCMR), scoren over de hele linie goed. De gemeente Utrecht heeft veel informatie over haar luchtkwaliteitsbeleid op haar website staan. Daarnaast laten ook sommige provincies veel informatie zien over de actuele luchtkwaliteit (Gelderland, Limburg). Het lijkt er echter wel op dat dit positieve uitzonderingen zijn, aangezien de gemiddelde scores die worden behaald door provincies en vooral gemeenten, laag zijn (3,0 en 4,6).

Betere benutting noodzakelijk
Gezien het paradoxale resultaat dat de organisaties op landelijk niveau wel transparant maar niet toegankelijk zijn en gemeenten niet transparant maar wel toegankelijk, lijkt het vooral een zaak dat de bestaande informatie beter benut wordt. Hierbij gaat het om twee soorten informatie.

Ten eerste de informatie die op landelijk niveau beschikbaar is, maar die door gemeenten op een meer toegankelijke wijze op de website kan worden geplaatst, bijvoorbeeld de meest actuele gegevens van het RIVM en de emissiegegevens van de Emissieregistratie. Als spin in het web van bestaande informatie kunnen vooral gemeenten een belangrijke rol vervullen. Zij staan dichter bij de burger dan sterk gespecialiseerde organisaties, zoals het RIVM en de Emissieregistratie. Door gebruik te maken van de bestaande landelijke websites snijdt het mes aan twee kanten. Enerzijds wordt de inhoudelijke transparantie van de websites van gemeenten en provincies verbeterd, aan de andere kant wordt de informatie van het RIVM en de Emissieregistratie beter benut, aangezien beide websites relatief ontoegankelijk zijn ten opzichte van gemeentelijke en provinciale websites.

Ten tweede gaat het om informatie die gemeenten zelf hebben verzameld en gerapporteerd, maar die niet eenvoudig op een website te vinden is. Veel cijfers over luchtkwaliteit zijn ‘verstopt’ in plannen en rapportages. Veel gemeenten en provincies hebben deze plannen en rapportages wel op hun website staan, maar door de kernelementen van deze plannen en rapporten uit te lichten en direct op de website te plaatsen, kan de transparantie bevorderd worden. Zo kan men direct zien waar in een gemeente/provincie de luchtkwaliteit goed of slecht is en in hoeverre dit is veranderd in de afgelopen jaren. De ontsluiting van de meest waardevolle informatie uit beleidsplannen en rapporten kan op deze wijze worden bevorderd.

Tot slot
Het blijkt dat de transparantie van de onderzochte organisaties niet altijd slecht is, maar dat er vooral bij gemeenten – en in mindere mate provincies – ruimte is voor verbetering: zij zijn wel toegankelijk, maar hebben vervolgens weinig informatie over luchtkwaliteit op hun website staan. Terwijl zij deze informatie wettelijk verzamelen en rapporteren. Daarbij worden overheidsorganisaties door het Verdrag van Aarhus en de Wob gestimuleerd om milieu-informatie actief openbaar te maken en internet lijkt hiervoor het meest geschikte en goedkoopste middel.
Kortom, hoewel luchtkwaliteit een urgent beleidsprobleem is – 420.000 mensen leven in lucht met concentraties boven de norm – lijkt deze urgentie nog niet volledig te zijn doordrongen in de informatievoorziening over luchtkwaliteit: er is informatie genoeg, maar deze is óf niet openbaar (gemeenten) of slecht toegankelijk (landelijk niveau).

Over de auteur
Stephan Grimmelikhuijsen is promovendus aan het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht. Het in het artikel beschreven onderzoek werd uitgevoerd in opdracht van het ministerie van BZK, maar het artikel schreef Grimmelikhuijsen op persoonlijke titel.