Ga verder dan Gateway

De maatregelen voor grote ICT-projecten bij het Rijk zijn onvoldoende.

ICT-projecten bij de overheid lopen regelmatig slecht af. Hiermee is veel gemeenschapsgeld gemoeid. In brieven aan de Tweede Kamer heeft Minister Ter Horst van BZK maatregelen aangekondigd om de projecten beter aan te sturen. Het nieuwste wapen in de strijd is Gateway, een methode waarbij er periodiek een review op de projectaanpak wordt gedaan door collegae uit andere departementen of het bedrijfsleven. Zowel de maatregelen van de minister als de Gateway-methode beperken zich tot financiële en management-gerelateerde aspecten van een project, maar gaan voorbij aan de technische problematiek die zo vaak de oorzaak is van het falen.

Laten we eens teruggaan naar de aanleiding van dit alles: grote ICT-projecten bij de overheid lopen vaak grote vertraging op en kosten veel meer dan begroot. Dit komt overeen met onze eigen ervaring, in de afgelopen jaren hebben we veel ontspoorde overheidsprojecten geauditeerd. Daarbij valt op dat steeds dezelfde faalfactoren terugkeren. In dit artikel wordt nagegaan of de maatregelen die nu worden getroffen deze faalfactoren adresseren.

Eén van de telkens terugkerende faalfactoren is dat overheidsprojecten vaak groots en meeslepend worden opgezet. Dit zie je terug bij het SPEER-project van Defensie, de rijksbrede personeeladministratie met P-Direkt en het WIA-programma van UWV. De ambitie spat er vaak vanaf: inzet van de nieuwste technologieën (ERP, SOA, BPM), (her)bruikbaar voor alles en iedereen (multi-wet, rijksbreed), een oplossing naar de toekomst toe, enzovoort. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft dit aspect reeds prominent benadrukt: “Binnen de overheid is er een natuurlijke neiging om in grote oplossingen te denken.” Wordt deze observatie in de voorgestelde maatregelen ter harte genomen? Wij menen van niet. Het wordt nog steeds heel gewoon gevonden dat projecten 20 miljoen of meer kosten. Terwijl Prof. Dr. C. Verhoef en anderen hebben aangetoond dat zulke mega-projecten een faalkans van 40 procent of meer hebben. Uit de IWI-rapporten over het WIA-project blijkt dat UWV voorlopig geen omvangrijke, complexe, innovatieve projecten meer zal opstarten. Zouden niet alle overheidsinstanties dezelfde consequenties moeten trekken?

Houd niet alle opties open
Een tweede faalfactor is dat projecten vaak ‘doelloos’ zijn. Klinkt shockerend: we spenderen tientallen miljoenen aan doelloze projecten!? Toch zien we het steeds opnieuw gebeuren. In de projecten die we hebben geauditeerd wordt steeds geprobeerd een compromis te bereiken tussen alle belanghebbenden. En in overheidsland heeft élke partij een belang bij élk initiatief. Bij het mislukte P-Direkt werden alle opties opengehouden, zodat alle afdelingen akkoord konden gaan met de financiering van het voorstel. Maar voor ICT-projecten is dit funest. Als je geen duidelijke doelen, eisen en prioriteiten stelt, lijkt in het begin elke oplossing goed. Maar zodra het project met concrete resultaten komt, zijn de rapen gaar: er is altijd wel iemand die ontevreden is en extra functionaliteit eist. En dat is nu precies één van de bekendste faalfactoren voor ICT-projecten: de kosten en de risico’s exploderen zodra de doelen beginnen te schuiven.

Een derde faalfactor in grote overheidsprojecten is de ‘grote vlucht vooruit’. Veel projecten acteren los van de werkelijkheid, ze doen net alsof ze in een ‘groene weide’ opereren. Het SPEER-project van Defensie, waarin 260 bestaande systemen in één klap worden vervangen, is hier een goed voorbeeld van. Zo’n ‘vlucht vooruit’ zie je vooral bij programma’s die om extern gemotiveerde redenen de organisatie kantelen. Overigens: niemand was tevreden met de stabiliteit en de functionaliteit van de bestaande systemen, dus die problemen worden ook maar meteen meegenomen. Dit is wellicht eerder een psychologisch fenomeen dan een kenmerkend overheidsprobleem: oude schoenen weggooien voordat we nieuwe hebben, doen we allemaal. Maar het versterkt het punt dat we in de vorige paragraaf hebben gemaakt: een te hoge ambitie los van de huidige werkelijkheid. Uit de eerdere genoemde IWI-rapporten over WIA blijkt dat UWV heeft besloten meer gebruik te maken van de potentie die in de bestaande systemen aanwezig is. In de brieven van de minister wordt dit punt volledig gemist.

Onderschat technische problemen niet
Een vierde punt dat we willen aandragen is onze ervaring dat projecten vaak op technische problemen stuiten die worden onderschat door het projectmanagement. Dat zie je niet alleen in de ICT terug maar bij alle technische projecten: het metro-project in Amsterdam heeft zijn damwand-problemen, de HSL is vertraagd door een verkeerde inschatting van de beveiligingseisen en de ov-chipkaart bleek veel eenvoudiger te kraken dan verwacht. Bij ICT-projecten zijn de problemen vaak terug te voeren op de zogenaamde RAMS-aspecten: Reliability, Availability, Maintainability en Safety. Onze ervaring is dat onderschatte problemen op deze vier terreinen vaak tot aanzienlijke vertraging leiden. Opvallend is dat de problemen op de werkvloer vaak al lang bekend waren maar dat het management het belang niet op waarde wist te schatten of ‘vergeet’ te rapporteren aan de stuurgroep. Het doorbreken van dit ‘tunneldenken’ is alleen mogelijk als er vanuit technisch-inhoudelijk perspectief naar projecten wordt gekeken. De collega’s die een Gateway-review uitvoeren zullen zich (net als de projectmanager) alleen buigen over de management-gerelateerde aspecten.

Moeten we nog een vijfde punt maken? Ja, toch wel. Het siert de minister dat ze de hand in eigen boezem steekt in haar brieven. Ze stelt zich tot doel de overheid tot een betere opdrachtgever te maken, dat is zeker zinvol. Maar de rol van leveranciers wordt in de brieven volledig genegeerd. Onze ervaring is dat de leverancier wel degelijk partij is in de ontspoorde projecten die we hebben meegemaakt. In 2006 heb ik in een manifest voor betere ICT opgeroepen om een gedragscode voor leveranciers op te stellen, waarin ze beloven het belang van hun opdrachtgever voorop te stellen. Leveranciers hebben er belang bij om projecten ‘groter, vager en meeslepender’ te maken en om de nieuwste technologie te verkopen. Het initiatief van ICT Office om een ICT-haalbaarheidstoets te laten uitvoeren door diezelfde leveranciers is wat dat betreft charmant, maar de kans dat daarmee het ambitieniveau van overheidsprojecten omlaag wordt gehaald, lijkt ons nihil.

Hoge ambities, geen duidelijke doelen
Waar brengt ons dit? Onze conclusie is dat de maatregelen van de minister, inclusief de inzet van Gateway, een flinke stap vooruit zijn maar een aantal essentiële onderdelen mist. De overheid maakt een substantiële stap voortwaarts als het informatiemanagement in de ministeries wordt versterkt en als er periodieke Gateway-reviews op grote projecten worden uitgevoerd. Deze maatregelen voorkomen echter niet dat projecten al in het voorstadium ontsporen: te hoge ambities, geen duidelijke ICT-doelen, geen aansluiting bij de werkelijkheid. Ze zorgen er ook niet voor dat de technische problemen waarop zoveel projecten vastlopen eerder worden onderkend, terwijl de rol van leveranciers niet aan de orde komt. De hierboven genoemde faalfactoren worden niet geadresseerd.

Hoe moet het dan wel? We adviseren om eens te kijken naar de Independent Software Verification & Validation (ISVV) methode die sinds 1970 bij software-kritische projecten in Amerika wordt toegepast. Kern van deze aanpak is dat een ISVV-team gedurende de gehele looptijd van een project de financiële, projectmatige én technische aspecten bewaakt. Hiertoe worden zowel de toegepaste ontwikkelprocessen als de opgeleverde producten (vanaf het pakket van eisen tot aan de broncode) getoetst. Essentieel hierbij is dat het ISVV-team volledig autonoom opereert: aansturing, rapportage én financiering verlopen los van het projectteam. ISVV legt, in vergelijking met Gateway, meer nadruk op continuïteit (in plaats van periodiciteit) in de kwaliteitsborging en op technisch-inhoudelijke aspecten. Zo maakt een RAMS-analyse (zie vierde punt hierboven) standaard onderdeel uit van de ISVV-methode. Bovendien zorgt de volledig onafhankelijke positie van het reviewteam voor een beter tegenwicht tegen het projectmanagement waardoor ‘tunneldenken’ effectief wordt bestreden. De hierboven gememoreerde faalfactoren in overheidsprojecten worden door ISVV beter ondervangen dan door de Gateway-methodiek.

George Leih is senior adviseur bij DNV-CIBIT.