Digitale lessen uit de vorige eeuw

In de jaren ‘80 werd in Nederland aanzienlijk minder gedebatteerd over de gevolgen van digitalisering dan nu. Juist daarom is het volgens Margo ter Bekke opmerkelijk hoe nauwkeurig sommige van onze huidige problemen toen al werden voorspeld, zoals wat er mis ging bij de toeslagenaffaire.

Het onderwerp digitalisering heeft over een gebrek aan aandacht niet te klagen. De afgelopen jaren hebben kamercommissies, adviesorganen, kennisinstituten en maatschappelijke organisaties een stroom aan publicaties voortgebracht waarin de relatie tussen digitalisering en politiekmaatschappelijke thema’s wordt uitgediept. Met de oprichting van de 34 leden tellende vaste Kamercommissie Digitale Zaken in 2021 lijkt de verankering van het debat over alles wat raakt aan digitalisering nog verder te zijn vergroot.

Thema’s die voorheen het domein waren van specialisten, zoals kunstmatige intelligentie, cybersecurity, open data en digitale grondrechten zijn omarmd door een grote groep van burgers, politici, ambtenaren en wetenschappers die het geloof delen dat digitalisering meer is dan enkel een technische opgave.

Deze brede politieke en maatschappelijke aandacht was er niet altijd. In de jaren ‘80, het decennium waarin gecentraliseerde rekencentra plaatsmaakten voor de personal computer en de automatisering van overheids- en andere organisaties een grote vlucht nam, vind je veel minder sporen van discussies over computergerelateerde thema’s. Politici, bestuurders en ambtenaren spraken zich graag uit over allerlei onderwerpen, maar het onderwerp digitalisering, of, zoals het toen nog heette, automatisering, kwam zelden aan de orde. Dit ondanks het feit dat de overheidsinvesteringen in IT halverwege de jaren ‘80 al meer dan 2 miljard gulden per jaar bedroegen en er al veel eerder, in 1967, een staatssecretaris met automatisering in zijn takenpakket had bestaan.

Wim van Gelder, die in 1984 gedeputeerde was in Noord-Holland en de portefeuille Informatie en Automatisering onder zijn hoede nam, merkte op dat hij dit onderwerp enkel kreeg toegeschoven omdat geen van zijn medebestuurders het wilde. En ook Hans Wiegel zal ongetwijfeld gelijk gehad hebben toen hij zei dat er in zijn tijd als minister in het kabinet-Van Agt ‘aan automatisering politiek gezien niets viel te verdienen.’

Om een beeld te krijgen van de onderwerpen waar politici, bestuurders en ambtenaren zich indertijd dan wél druk over maakten is het aardig om de oude jaargangen van dit blad erbij te nemen. Binnenlands Bestuur verschijnt voor het eerst op 11 januari 1980, de eerste jaren als wekelijkse uitgave met zo’n 20 pagina’s aan artikelen en een vergelijkbaar aantal pagina’s gevuld met vacatures. Onderwerpen die vaak aan bod komen zijn energiebesparing, bodemsaneringen, de slechte kwaliteit van de naoorlogse woningbouw, woonwagenkampen, verslavingsproblematiek, verloedering van binnensteden, controle op en beheersing van uitkeringen, milieukwesties, welzijnswerk, de eerste sluitingen van bejaardentehuizen en de opkomst van kabel- en regionale tv.

Deze thema’s raken direct aan de levens van echte mensen, iets wat van automatisering in die tijd nog niet gezegd kan worden. Zelfs in 1990 beschikt nog maar zo’n 30 procent van de huishoudens over een computer en wordt er door Nederlanders tien keer meer tijd besteed aan lezen dan aan computergebruik.

Stroomversnelling

Hoewel automatisering dus geen onderwerp is waar bestuurders veel aandacht aan besteden, kun je bladerend door Binnenlands Bestuur toch duidelijk zien hoe onder de oppervlakte de automatisering van de overheid in een stroomversnelling raakt. Overheidsvacatures zijn de kurk waar het blad op drijft en al in 1982 zien we de eerste vacatures op het gebied van informatieverwerking, informatieanalyse en systeembeheer verschijnen. Het gaat hier hoofdzakelijk om functies in het middenkader met een maximaal bruto salaris van rond de 4 of 5.000 gulden.

Vanaf 1984 neemt het aantal automatiseringsvacatures zichtbaar toe en zien we ook vacatures gericht op het hogere segment met bruto salarissen tot 10.000 gulden. Het zijn dan niet enkel meer overheidsorganisaties die de personeelsadvertenties plaatsen, want ook adviesbureaus en automatiseerders weten inmiddels Binnenlands Bestuur te vinden. ‘Automatisering is voor ons bureau een belangrijke groeisector,’ zo begint bijvoorbeeld een vacature uit 1984 van Berenschot Informatica. ‘Zowel bedrijfsleven als overheid worstelen op dit terrein met problemen.’ Ondanks de beperkte politiek-bestuurlijke aandacht is het in elk geval al snel duidelijk dat er hier voor marktpartijen wat te halen valt.

Naarmate de jaren ‘80 vorderen worden er, naast personeelsadvertenties, ook steeds meer bedrijfs- en productadvertenties in Binnenlands Bestuur geplaatst. Automatiseerders, die hun pijlen vooral richten op de meer dan 700 gemeenten die Nederland dan nog telt, laten zich hier duidelijk gelden. Bedrijven die de markt voor gemeentelijke automatisering domineren, zoals BSO/IGA, Kramers, Samsom, L+T en VUGA, adverteren volop. We vinden ook advertenties van bedrijven die niets met automatisering van doen hebben maar toch op de golf mee willen liften. Zo prijst Forbo uit Krommenie haar linoleum vloeren aan met het argument dat ze anti- statisch zijn en makkelijk stofvrij gehouden kunnen worden, wat ze zeer geschikt maakt om kwetsbare computers op te plaatsen.

En naast de advertenties heeft het blad ook een wekelijks stripje, getekend onder het pseudoniem Efbé, waarin de grap met regelmaat over computers gaat. Meestal is het iets met mannen in witte jassen die in een aparte kamer aan de knoppen van een enorme computer zitten. Je zou kunnen concluderen dat er een soort van geestelijke kloof gaapte tussen de a-politieke, uit specialisten bestaande wereld van automatisering en de meer politieke, op het grote publiek gerichte wereld van politiek en bestuur.

Algoritmes

Ondanks het feit dat er vanuit politiekbestuurlijke hoek weinig belangstelling is voor het onderwerp digitalisering, zijn er in Binnenlands Bestuur wel degelijk artikelen te vinden waarin digitalisering besproken wordt in relatie tot thema’s als de rechtsstaat en het functioneren van de overheid. Mogelijk het interessantste voorbeeld vinden we in de editie van 1 februari 1985. Redacteur Tom Eijsbouts, die later hoogleraar Europees Recht aan de UvA en de Universiteit Leiden zou worden, doet in dit nummer verslag van een symposium dat onder de naam ‘Trias Automatica’ wordt gehouden aan de Tilburgse Hogeschool, de voorloper van de KUB.

Voorzitter van het symposium is dan Herman Tjeenk-Willink, destijds Regeringscommissaris voor de Reorganisatie van de Rijksdienst. De bijeenkomst gaat over de relatie tussen automatisering en de rechtsstaat, en de sprekers benaderen het onderwerp niet vanuit de techniek maar vanuit het recht en het bestuur. Dit geeft het artikel een diepgang die andere, meer praktisch georiënteerde artikelen over automatisering vaak ontberen.

De centrale vraag die gesteld wordt op het symposium is wat de gevolgen zullen zijn wanneer de overheid beslissingen gaat nemen, of preciezer geformuleerd, beschikkingen gaat geven, op basis van digitaal verzamelde gegevens, en bij het nemen van die beslissingen gebruik gaat maken van algoritmes. De vraag roept veel reacties op, allereerst als het gaat om de voor- en nadelen van digitale data als zodanig.

Gert Nielen, hoogleraar informatiesystemen aan de KUB, is er in elk geval niet helemaal gerust op. ‘Je kijkt er niet meer naar om, naar die gegevens, en die dingen gaan dus een eigen leven leiden. Wat in een computerprogramma is vastgelegd, vraagt onze dagelijkse aandacht niet meer. Dit is het grootste voordeel van de automatisering, maar tegelijkertijd haar grootste gevaar.’ Als voorbeeld noemt hij de Falklandoorlog, waarin het Britse marineschip de Sheffield kon worden geraakt door een Exorcet-raket. In het computersysteem stond dit type raket genoteerd als een vriendschappelijk wapen en niemand had daar verder aandacht aan besteed.

Isolement bureaucratie

Een ander punt dat door sprekers wordt benoemd heeft te maken met het gevaar van eenzijdig opereren van de overheid. Ernst Hirsch-Ballin, destijds hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de KUB, merkt op dat een te sterk vertrouwen op de eigen, automatisch verzamelde gegevens bij het nemen van beslissingen kan leiden tot een isolement van de bureaucratie en het vervagen van het rechtsbeginsel ‘fair hearing’. Daarbij, zo stelt hij, is het vermogen om te kunnen vergeten, of verjaring, een fundament van het recht, maar geen eigenschap van computers.

Ook de Nijmeegse hoogleraar bestuurskunde Hans Bekke is bang voor een eenzijdig opererende overheid. Automatisering kan er volgens hem toe leiden dat de overheid liever ‘mondsnoerende’ databestanden opbouwt dan dat ze haar informatie ophaalt bij intermediaire organisaties. Het enige dat je dan overhoudt, zo stelt hij, ‘zijn overheidsdiensten die elkaar ieder met hun eigen cijfers bestoken.’

Een derde punt van zorg heeft te maken met de mogelijkheid dat algoritmes gebruikt gaan worden bij het geven van beschikkingen. ‘Juridisch redeneren,’ zo stelt Hirsch-Ballin, ‘is een proces dat zich onttrekt aan het algoritme. Onvoorspelbaarheid is daarin vervat, onvoorspelbaarheid die geen willekeur is.’ Daar waar een afweging nodig is, waar een bevoegdheid bestaat en geen plicht tot beslissen van de overheid, zijn er volgens hem grenzen aan het gebruik van computers.

Zulke discretionaire bevoegdheden zijn bedoeld om recht te doen aan het individuele geval, en rechters vragen in zulke gevallen ook om een oordeel gericht op de individuele situatie. Aan algoritmes heb je hier dus niets. Peter Tas, directeur overheidsorganisatie en automatisering op Binnenlandse Zaken, merkt op dat bestuursinstanties de neiging hebben hun discretionaire bevoegdheden steeds verder op te vullen met sluitende regels, en dat zulke regels met behulp van computers ook steeds verder gedetailleerd kunnen worden door het gebruik van extra variabelen.

Beide werken een verdere formalisering van het bestuurswerk in de hand, zo vreest hij. Jan van Kreveld, directeur Wetgeving op Economische Zaken, stelt dat de computer enkel als beslisser kan optreden als ter invulling van de discretionaire bevoegdheid ‘een volledige set automatisch toepasbare beleidsregels door de bestuursinstantie wordt ontwikkeld. Dat is niet alleen juridisch-technisch moeilijk, maar wellicht ook beleidsmatig onwenselijk, zelfs geheel strijdig met het doel van de wetgever, toen hij die discretionaire bevoegdheid verleende.’

Meedogenloos systeem

Voor zover het mag lijken of de inzet van algoritmes om beschikkingen te genereren in 1985 nog toekomstmuziek is, is het buitengewoon aardig dat er ook een concrete casus wordt aangedragen. Louis Mazel, directeur bij Defensie, vertelt hoe op zijn departement computers worden gebruikt om de informatie te verzamelen waarmee jaarlijks bijna een miljoen beschikkingen voor dienstplichtigen worden gegenereerd. Daarbij nemen vier ambtenaren elk jaar 40.000 beslissingen over uitstel op grond van zeer exacte regels met tientallen variabelen, eigenlijk precies op de manier waarop een algoritme werkt.

Dit is een systeem waarbij iedereen over dezelfde kam geschoren wordt, maar waar vanuit het oogpunt van het recht dus ook veel op aan te merken valt. Mazel merkt daarbij op dat de rechter weinig geneigd is om de meedogenloosheid van dit systeem te verzachten. Het scenario dat de sprekers vrezen, namelijk dat van een dataverzamelende overheid die op basis van een volledige set automatisch toepasbare regels eenzijdig beschikkingen genereert waarbij het voor een individu niet of nauwelijks mogelijk is om tegenspel te bieden, blijkt dus al praktijk te zijn.

Hoewel het wat ver gaat om de sprekers van toen profetische gaven toe te dichten, is het opmerkelijk hoe relevant hun analyses zijn gebleken voor het heden. Alles wat er mis ging bij de toeslagenaffaire is op die bijeenkomst in 1985, ruim 35 jaar eerder, vrij aardig voorspeld. Algoritmes die beschikkingen genereren, databestanden die een eigen leven leiden, het onvermogen om recht te doen aan individuele gevallen en rechters die geen tegenmacht bieden. Dat het in 1985, toen pc’s nog een bezienswaardigheid waren en de internetrevolutie nog moest beginnen, al mogelijk was om zo’n nauwkeurige analyse te maken van de rol van digitalisering in de rechtsstaat, mag een prestatie heten. Laat het ons vooral inspireren om het verleden serieus te nemen en het denkwerk voort te zetten.